A novela das contratações de agências de viagens para fornecimento de passagens aéreas continua!

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Categoria: Planejamento

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Havia um tempo em que a Administração Pública resolvia-se em relação às contratações de serviços prestados por agências de viagens para aquisição de passagens aéreas nacionais e internacionais. Era a época em que essas contratações baseavam-se no maior desconto oferecido pelas agências, o qual incidia sobre o valor das vendas. Essa prática era possível porque as companhias aéreas pagavam comissões às agências. Logo, o desconto oferecido à Administração era viabilizado justamente pelas comissões.

Até que, em 24.08.2012, considerando a iminente alteração da regra de mercado, que determinaria a remuneração das agências diretamente por órgãos e entidades da Administração Pública, em substituição às comissões efetuadas pelas companhias aéreas, o Secretário de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento editou a Instrução Normativa nº 7, que instituiu um novo modelo para a contratação desses serviços. De acordo com essa Instrução, a contratação de serviços prestados por agências de viagens para aquisição de passagens aéreas nacionais e internacionais deveria adotar o critério de julgamento de menor preço, apurado pelo menor valor ofertado pela prestação do serviço de agenciamento de viagens.

Atente-se que a justificativa para a modificação do critério para seleção e remuneração dessas contratações amparava-se em iminente alteração das regras de mercado. Ocorre que, até o presente momento, ainda paira incerteza acerca do modelo de negócio praticado pelas companhias aéreas, bem como sobre a adequação e vantajosidade do critério eleito pela Instrução Normativa nº 7.

E justamente motivado pela necessidade de esclarecer o real contexto de tais modificações, o Tribunal de Contas da União, no Processo de Representação TC nº 003.273/2013-0, decidiu adotar medida cautelar, inaudita altera parte, para determinar que a Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI) suspenda imediatamente os efeitos da Instrução Normativa nº 7, até a decisão final de mérito, e apresente justificativas, argumentos, relatórios técnicos, normas aplicáveis e demais documentos capazes de atestar a adequação do critério definido pela Instrução Normativa nº 7.

Em atendimento a essa determinação do TCU, a Secretária de Logística e Tecnologia da Informação editou a Instrução Normativa nº 1, de 11 de julho de 2013, na qual suspende os efeitos da Instrução Normativa nº 7 e recomenda que, enquanto permanecerem os efeitos dessa suspensão, os órgãos e as entidades da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional utilizem o critério de julgamento de maior percentual de desconto oferecido pelas agências de viagens sobre o valor do volume de vendas.

Em síntese, quase um ano se passou para que, por falta de consistência e comprovação cabal da necessidade e adequação das medidas estabelecidas pela Instrução Normativa nº 7, as contratações de serviços prestados por agências de viagens para aquisição de passagens aéreas nacionais e internacionais voltassem a ser processadas como antes.

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16 Comentários

Bruno Oliveira disse: 21 de julho de 2013 às 16:37

Ricardo,
Com a propagada mudança da regra de remuneração das agências de viagens, que culminou na edição da IN 07, pensava-se que, finalmente, essa “caixa preta” seria aberta e a Administração Pública poderia contratar esse serviço sabendo realmente quanto estava pagando e quanto as agências estavam efetivamente auferindo.
Mas, pelo visto, o próprio mercado não se alterou e a “caixa preta” continua fechada. Acho que perceberam que a nova forma de remuneração iria ser benéfica apenas para o contratante do serviço.
Pior para os órgãos da Administração Pública que tiveram que perder tempo e dinheiro com pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro, não prorrogação dos contratos e realização de novas licitações com base na IN 07 até voltarmos à mesma situação de antes com a contratação sendo feita com base no percentual de desconto.
Haja paciência, não?
Abraço.

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Ricardo Alexandre Sampaio disse: 22 de julho de 2013 às 17:29

Prezado Bruno,
Bem por isso o tratamento dado a essas contratações mais parece uma novela (de trama trágica) do que uma disciplina que efetivamente se preste a orientar e a resolver o problema da Administração Pública!
Abraço,
Ricardo Sampaio

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Gisele Oliveira disse: 24 de julho de 2013 às 8:40

Ricardo,
Seguindo as diretrizes da IN 7/2012, foi realizada um nova contratação, cujo contrato está em seu primeiro ano de vigência, em tese, poderia chegar a 60 meses. Mas e agora o que fazer? Temos que realizar nova licitação para voltar aos moldes anteriores ou podemos esperar até MPOG e TCU chegarem a um acordo?

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Ricardo Alexandre Sampaio disse: 24 de julho de 2013 às 13:39

Prezada Gisele Oliveira,
A suspensão dos efeitos da IN nº 7/12 não afeta os contratos em vigor. Logo, se o seu contrato vem atendendo adequadamente as necessidades da Administração, inclusive no que diz respeito ao critério da economicidade, ele pode continuar sendo executado normalmente e, ao que me parece, ser prorrogado. Trata-se de um ato jurídico perfeito e o atual mandamento (IN nº 1/13), não prescreveu qualquer efeito sobre esses ajustes.
Por outro lado, se a Administração entender que ao invés de prorroga-lo é mais conveniente e oportuna a realização de nova licitação, fixando como critério de julgamento o maior percentual de desconto oferecido pelas agências de viagens sobre o valor do volume de vendas, também não haverá impedimento.
Cordialmente,
Ricardo Sampaio

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Tatiana Ferrari disse: 24 de julho de 2013 às 16:16

Prezados,

Gostaria de saber sob qual fundamentação estão conseguindo fazer com que o órgãos públicos paguem a TAxa DU, pois mesmo nos contratos firmados à luz da IN nº07, só é admitida a cobrança da Taxa Fee pelas agências, não permitindo o repasse de Taxa DU, o que, aliás, vem explicitamente determinado nos editais de licitação, sendo a única remuneração da agência a Taxa Fee.
Com a suspensão da IN nº07 fica a pergunta: como será remunerada a agência de viagens, se o Governo não admite a cobrança da Taxa DU e não mais fará as licitações pelo critério da menor taxa fee? Não sei quanto qaos demais, mas a minha agência continua não percebendo nenhum comissionamento por parte das Cias Aéreas.

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Professor, a pergunta abaixo não tem nada a ver com o tema, mas já fiz esse mesma pergunta em outros artigos que se referem à repactuação e não obtive resposta da autora. Se o senhor puder me ajudar, agradeço:
Quanto aos efeitos financeiros de uma repactuação em um contrato que foi firmado em 17/01/2013 (início da execução do contrato), sendo a data base da categoria (serv. de limpeza) 1º de janeiro. A empresa, em junho, requereu a 1ª repactuação. Os efeitos financeiros retroagirão a partir de 1º de janeiro (data base) ou 17/01/2013?
Grata.

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Quais as consequências para a instituição que levou a termo a licitção de acordo com a
Instrução Normativa nº 7?

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Ricardo Alexandre Sampaio disse: 5 de agosto de 2013 às 8:46

Prezada Tatiana,
Com a suspensão da IN nº 07/12, os órgãos da Administração Pública ficam livres para fixar o critério de julgamento e de remuneração das agências que se revelar mais adequado. Para isso, cada órgão deverá avaliar as condições praticadas no mercado no momento da sua contratação.
Cordialmente,
Ricardo Sampaio

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Fabiana Oliveira disse: 5 de agosto de 2013 às 12:51

Prezado, Ricardo.
Como realizar uma nova licitação em cenário de tantas dúvidas. Se voltar a realizar licitação com maior percentual de desconto como ficará a remuneração a contratada? Já que temos a informação que ela não receberá desconto da companhia aérea. Após a decisão da suspensão da IN 07 teremos que realizar uma nova licitação?
Estamos para realizar um novo pregão para contratação de agencia de viagens e estou com dúvidas sobre qual o critério utilizar.

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Ricardo Alexandre Sampaio disse: 6 de agosto de 2013 às 10:30

Prezada Nilza,
Enquanto os critérios previstos no contrato continuarem aplicáveis, a princípio, nenhuma, pois a suspensão da IN nº 07/12 não determinou prejuízo aos contratos em vigor.
Além disso, essa novela ainda vai longe, pois foi publicado no DOU de ontem, o Acórdão nº Acórdão TCU nº 1.973/2013, no qual o Plenário do TCU revogou a medida cautelar ratificada pelo Plenário do Tribunal em 6/3/2013, que suspendeu os efeitos da IN nº 7/2012 – SLTI, entre outras medidas:

“ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões expostas pelo Relator, em:

9.1. conhecer da presente Representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, inciso VII do RI/TCU c/c o art. 113, § 1º, da Lei nº 8.666/1993, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;

9.2. revogar a medida cautelar ratificada pelo Plenário do Tribunal em 6/3/2013, que suspendeu os efeitos da IN nº 7/2012 – SLTI;

9.3. conhecer do Agravo interposto pela Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI/MPOG) em face da Decisão do Relator que determinou a suspensão dos efeitos da IN nº 7/2012 – SLTI, preenchidos os requisitos do art. 289 do Regimento Interno do TCU, para, no mérito, considerá-lo prejudicado por perda de objeto;

9.4. acolher as razões de justificativa apresentadas pelo ex-Secretário de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Sr. Delfino Natal de Souza;

9.5. recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com fundamento no art. 250, inciso III, do RI/TCU, que:

9.5.1 avalie a conveniência e a oportunidade de rever as disposições da IN nº 7/2012, que regulamenta a contratação de prestação de serviços de aquisição de passagens aéreas na Administração Pública, a fim de inserir no referido normativo:

9.5.1.1. exigência de apresentação de planilhas de custos pelas empresas licitantes, assim como orientação aos pregoeiros para que verifiquem a exequibilidade das propostas ofertadas;

9.5.1.2. previsão de concessão de benefícios às agências de viagens que buscassem adquirir as passagens nas menores tarifas, tais como a aplicação de fatores de multiplicação das taxas fixas de acordo com o percentual de economia atingido, combinada com as ferramentas de controle necessárias;

9.5.2. que avalie a conveniência e a oportunidade de fazer constar do Sistema de Concessão de Diárias e Passagens (SCDP), que está sendo desenvolvido pelo Serpro, as seguintes funcionalidades:

9.5.2.1. desenvolvimento de módulo que possa fazer a pesquisa de preços efetivamente praticados pelas companhias aéreas, em tempo real, de acordo com os parâmetros solicitados, tais como: cidade de origem e cidade de destino, data de partida da viagem e data de retorno da viagem assim como uma sugestão de horário de voo (MÓDULO BUSCADOR);

9.5.2.2. desenvolvimento de módulo que permita ao gestor setorial confirmar a utilização dos bilhetes adquiridos pela APF, assim como receber informações a respeito deste bilhete, tais como: datas e horários de partida, cancelamentos, alteração e preço (MÓDULO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS);

9.5.2.3. desenvolvimento de módulo que permita a gestão das faturas a serem pagas pelos órgãos, de acordo com as solicitações de emissão de bilhete e levando em consideração os cancelamentos e as remarcações que vierem a ocorrer (MÓDULO DE FATURAMENTO);

9.6. determinar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação, com fundamento no art. 250, inciso II, do RI/TCU, que promova estudos no sentido de avaliar a vantajosidade de contratar diretamente das companhias aéreas o fornecimento de passagens aéreas nacionais e internacionais para a Administração Pública, informando ao Tribunal, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, as conclusões;

9.7. determinar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com fundamento no art. 250, inciso II, do RI/TCU, que, ante as notícias de irregularidades praticadas nos contratos públicos de aquisição de passagens aéreas, avalie, em conjunto com a Controladoria-Geral da União, a situação e adote ações preventivas e corretivas, informando as conclusões e as medidas adotadas ao TCU, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias;

9.8. determinar à Agência Nacional de Aviação Civil, com fundamento no art. 250, inciso II, do RI/TCU, que faça cumprir os artigos 6º e 8º, incisos VII, VIII e IX, da Resolução-ANAC 138/2010, exigindo que as companhias aéreas façam constar de seus cartões de embarque o valor da tarifa paga, conferindo transparência às compras de passagens aéreas para o consumidor final, informado ao Tribunal, no prazo de 90 (noventa) dias, as providências adotadas;

9.9. determinar à Selog que monitore os itens 9.5, 9.6, 9.7 e 9.8 deste Acórdão, e apresente instrução conclusiva no prazo de 210 (duzentos de dez) dias.

9.10. encaminhar cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o fundamentam, para:

9.10.1. o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG);

9.10.2. o Ministério Público Federal, para subsidiar o Inquérito Civil Público/MPF nº 1.16.000.01203/2008-63);

9.10.3. a Controladoria-Geral da União (CGU);

9.10.4. a representante Eurexpress Travel Viagens e Turismo Ltda., CNPJ 03.600.863/0001-98, na pessoa de seu representante legal;

9.10.5. a Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC);

9.10.6. o ex-Secretário de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Sr. Delfino Natal de Souza;

9.10.7. a Associação Brasileira de Agentes de Viagem (ABAV/DF) (CNPJ 00.510.024/0001-90), na pessoa de seu advogado Gilberto de Souza Pinheiro (OAB DF 23463);

9.10.8. o Sr. Roberto Conhago Tavares (CPF 026.927.702-25);

9.11. arquivar os presentes autos

Como se vê, resta aguardar o desfecho desse novo capítulo, afim de descobrirmos se a SLTI vai “resgatar” a eficácia da IN nº 07/12 ou editar novo regulamento!
Mais uma vez, ficamos no aguardo das cenas do próximo capítulo!
Cordialmente,
Ricardo Sampaio

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Ricardo Alexandre Sampaio disse: 6 de agosto de 2013 às 10:46

Prezada Giselle,
Os efeitos da repactuação retroagirão a 1º de janeiro de 2013, se, quando da apresentação das propostas e julgamento da licitação, ainda não havia sido depositada no Ministério do Trabalho e Emprego, a CCT (fato gerador) da repactuação em questão.
Imagine a seguinte situação: em dez/12 as propostas foram apresentadas e julgadas, com base na CCT/12. Em 17 de janeiro de 2013 dá-se início a execução do contrato e, em fev/13 é depositada no MTE a CCT/13, com efeitos retroativos a 1º de jan/13. Nesse caso, a empresa tem a até a data da prorrogação para solicitar a repactuação e, quando deferido seu pedido, os efeitos retroagirão à data em que os efeitos da CCT tiveram início (1º de jan/13), na forma do art. 41, inciso III, da IN SLTI nº 02/08.
Espero ter auxiliado a resolver sua dúvida.
Cordialmente,
Ricardo Sampaio

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Ricardo Alexandre Sampaio disse: 6 de agosto de 2013 às 10:56

Prezada Fabiana,
Você tem razão. Ao que tudo indica, aplica-se ao caso o ditado popular: “Nada é tão ruim que não possa ficar pior!”
Para agravar o cenário, foi publicado no DOU de ontem, o Acórdão TCU nº 1.973/2013, no qual o Plenário do TCU revogou a medida cautelar que suspendia os efeitos da IN nº 7/2012 – SLTI, entre outras medidas:
“ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente Representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, inciso VII do RI/TCU c/c o art. 113, § 1º, da Lei nº 8.666/1993, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;
9.2. revogar a medida cautelar ratificada pelo Plenário do Tribunal em 6/3/2013, que suspendeu os efeitos da IN nº 7/2012 – SLTI;
9.3. conhecer do Agravo interposto pela Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI/MPOG) em face da Decisão do Relator que determinou a suspensão dos efeitos da IN nº 7/2012 – SLTI, preenchidos os requisitos do art. 289 do Regimento Interno do TCU, para, no mérito, considerá-lo prejudicado por perda de objeto;
9.4. acolher as razões de justificativa apresentadas pelo ex-Secretário de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Sr. Delfino Natal de Souza;
9.5. recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com fundamento no art. 250, inciso III, do RI/TCU, que:
9.5.1 avalie a conveniência e a oportunidade de rever as disposições da IN nº 7/2012, que regulamenta a contratação de prestação de serviços de aquisição de passagens aéreas na Administração Pública, a fim de inserir no referido normativo:
9.5.1.1. exigência de apresentação de planilhas de custos pelas empresas licitantes, assim como orientação aos pregoeiros para que verifiquem a exequibilidade das propostas ofertadas;
9.5.1.2. previsão de concessão de benefícios às agências de viagens que buscassem adquirir as passagens nas menores tarifas, tais como a aplicação de fatores de multiplicação das taxas fixas de acordo com o percentual de economia atingido, combinada com as ferramentas de controle necessárias;
9.5.2. que avalie a conveniência e a oportunidade de fazer constar do Sistema de Concessão de Diárias e Passagens (SCDP), que está sendo desenvolvido pelo Serpro, as seguintes funcionalidades:
9.5.2.1. desenvolvimento de módulo que possa fazer a pesquisa de preços efetivamente praticados pelas companhias aéreas, em tempo real, de acordo com os parâmetros solicitados, tais como: cidade de origem e cidade de destino, data de partida da viagem e data de retorno da viagem assim como uma sugestão de horário de voo (MÓDULO BUSCADOR);
9.5.2.2. desenvolvimento de módulo que permita ao gestor setorial confirmar a utilização dos bilhetes adquiridos pela APF, assim como receber informações a respeito deste bilhete, tais como: datas e horários de partida, cancelamentos, alteração e preço (MÓDULO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS);
9.5.2.3. desenvolvimento de módulo que permita a gestão das faturas a serem pagas pelos órgãos, de acordo com as solicitações de emissão de bilhete e levando em consideração os cancelamentos e as remarcações que vierem a ocorrer (MÓDULO DE FATURAMENTO);
9.6. determinar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação, com fundamento no art. 250, inciso II, do RI/TCU, que promova estudos no sentido de avaliar a vantajosidade de contratar diretamente das companhias aéreas o fornecimento de passagens aéreas nacionais e internacionais para a Administração Pública, informando ao Tribunal, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, as conclusões;
9.7. determinar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com fundamento no art. 250, inciso II, do RI/TCU, que, ante as notícias de irregularidades praticadas nos contratos públicos de aquisição de passagens aéreas, avalie, em conjunto com a Controladoria-Geral da União, a situação e adote ações preventivas e corretivas, informando as conclusões e as medidas adotadas ao TCU, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias;
9.8. determinar à Agência Nacional de Aviação Civil, com fundamento no art. 250, inciso II, do RI/TCU, que faça cumprir os artigos 6º e 8º, incisos VII, VIII e IX, da Resolução-ANAC 138/2010, exigindo que as companhias aéreas façam constar de seus cartões de embarque o valor da tarifa paga, conferindo transparência às compras de passagens aéreas para o consumidor final, informado ao Tribunal, no prazo de 90 (noventa) dias, as providências adotadas;
9.9. determinar à Selog que monitore os itens 9.5, 9.6, 9.7 e 9.8 deste Acórdão, e apresente instrução conclusiva no prazo de 210 (duzentos de dez) dias.
9.10. encaminhar cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o fundamentam, para:
9.10.1. o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG);
9.10.2. o Ministério Público Federal, para subsidiar o Inquérito Civil Público/MPF nº 1.16.000.01203/2008-63);
9.10.3. a Controladoria-Geral da União (CGU);
9.10.4. a representante Eurexpress Travel Viagens e Turismo Ltda., CNPJ 03.600.863/0001-98, na pessoa de seu representante legal;
9.10.5. a Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC);
9.10.6. o ex-Secretário de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Sr. Delfino Natal de Souza;
9.10.7. a Associação Brasileira de Agentes de Viagem (ABAV/DF) (CNPJ 00.510.024/0001-90), na pessoa de seu advogado Gilberto de Souza Pinheiro (OAB DF 23463);
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Na prática, essa decisão do Órgão de Controle permite à SLTI “recuperar” os efeitos da IN nº 7. Para isso, bastaria revogar a Instrução Normativa nº 1, de 11 de julho de 2013. Mas, a SLTI também pode resolver editar outro ato para regulamentar as contratações em questão. O que acontecerá? Somente saberemos com as cenas próximo capítulo!
Se for inviável aguardar para realizar uma nova licitação, sugiro avaliar como seria possível colocar em prática no seu certame, as recomendações constantes do item 9.5 do Acórdão nº 1.973/2013 – Plenário.
Cordialmente,
Ricardo Sampaio

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José F. da Silva disse: 14 de agosto de 2013 às 17:23

Prezado Ricardo, boa tarde.
Tendo em vista que não subsistem mais os motivos que ensejaram a edição da IN nº 01/2013, seria lícito ao gestor público, amparado no Acórdão nº 1.973/2013, desconsider seus preceitos e represtinar os efeitos da IN 07/2012, ainda que o Ministério do Planejamento não tenha se manifestado formalmente?

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Ricardo Alexandre Sampaio disse: 16 de agosto de 2013 às 12:12

Prezado José F. da Silva,
Entendo que, no caso concreto, essa possibilidade somente ocorre porque a própria IN nº 01/13 assim prevê no seu art. 2º:
“Art. 2º. Recomendar que, enquanto permanecer a suspensão dos efeitos da Instrução Normativa nº 7, de 24 de agosto de 2012, e na ausência de outro normativo que a substitua, os órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional devem utilizar para fixação do critério de julgamento nas contratações para prestação de serviços de aquisição de passagens aéreas nacionais e internacionais os ditames da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, da Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, e, subsidiariamente, a Instrução Normativa nº 2, de 30 de abril de 2008.”
Do contrário, não seria possível, pois o administrador se vincula ao princípio da legalidade. Logo, uma vez subordinado ao atendimento da IN nº 01/13, enquanto esta fosse válida, vigente e eficaz, não caberia ao administrador decidir se a aplica ou não.
Cordialmente,
Ricardo Sampaio

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RAYMUNDO EDUARDO disse: 17 de outubro de 2013 às 14:45

Com a publicação do acórdão 1973/2013 – TCU (revogação da medida cautelar que suspendeu os efeitos da IN n.º 7/2012 SLTI) as regras contidas na IN 7/12 estão válidas novamente?

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Ricardo Alexandre Sampaio disse: 2 de novembro de 2013 às 11:26

Prezado Raymundo Eduardo,
Sim, os efeitos da IN nº 07/12 foram restabelecidos. Sobre o assunto, recomendo a leitura do post: Restabelecidos os efeitos da IN nº 7/12 – A novela das contratações de passagens aéreas chega ao seu capítulo final!
Cordialmente,
Ricardo Sampaio

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