A segregação de funções no bojo dos processos de contratação

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Categoria: Contratos Administrativos, Licitação, Planejamento

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Ao observarmos a rotina dos órgãos e entidades da Administração Pública, é comum encontrarmos agentes administrativos exercendo mais de uma função no bojo de processos de contratação, em virtude de eventuais delegações.

Não é difícil encontrar, por exemplo, comissões permanentes de licitação que, por delegação, acabam se responsabilizando também pela elaboração de editais.

Esse procedimento, contudo, merece, cautela por parte da Administração, principalmente em virtude do princípio da segregação de funções.

O princípio da segregação de funções decorre do princípio da moralidade (art. 37, da CF/88), e consiste na necessidade de a Administração repartir funções entre os agentes públicos cuidando para que esses indivíduos não exerçam atividades incompatíveis umas com as outras, especialmente aquelas que envolvam a prática de atos e, posteriormente, a fiscalização desses mesmos atos.

A aplicação desse princípio aos processos de contratação, visualizados a partir de suas três fases (planejamento, licitação e contrato), pode ser mais complexa do que se imagina, visto que determinados atos praticados na fase inicial (planejamento), são fiscalizados direta ou indiretamente nas fases seguintes (licitação e contrato).

Isso, é claro, demanda cuidado na delegação de atribuições aos diversos agentes envolvidos nos processos de contratação, visto que os atos praticados por um sujeito não podem ser incompatíveis entre si, o que ocorre, por exemplo, quando ele pratica atos na fase interna do processo de contratação, e os fiscaliza na fase externa ou contratual.

Daí porque um componente da assessoria jurídica não pode, por exemplo, ser nomeado membro da comissão de licitação que processará o certame de cujo planejamento ele participou, e/ou cujo resultado final será passível de sua fiscalização.

Aliás, outra não foi a inteligência do Tribunal de Contas da União (Acórdão nº 686/2011 – Plenário) ao determinar a um órgão que não designasse “… para compor comissão de licitação o servidor ocupante de cargo com atuação na fase interna do procedimento licitatório, em atenção ao princípio da segregação de funções;”.

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15 Comentários

sthefanni freitas disse: 3 de junho de 2013 às 15:57

Muito Bom!

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Muito obrigado Sthefanni!

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Michel Bruno disse: 25 de abril de 2014 às 10:43

Bom dia, gostaria de sabe se tem alguma doutrina que discorre sobre esse princípio, pois, até o momento não encontrei. Esse tema é assunto da minha monografia se tem como a senhora me passar essa orientação.

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Caro Michel Bruno,

Segue indicação de bibliografia sobre segregação de funções. Esclarecemos que algumas obras estão esgotadas, podendo ser consultadas apenas em bibliotecas ou adquiridas em sebos:
Princípios Constitucionais dos Servidores Públicos. Carmén Lúcia Antunes Rocha, Ed. Saraiva.
Regime Constitucional dos Servidores Públicos. Adilson Abreu Dallari, Ed. Revista dos Tribunais.
Servidor Público: questões polêmicas. Jamile Sayd, organizadora, Ed. Fórum.
Servidor Público na Atualidade. José Maria Pinheiro Madeira, Ed. América Jurídica.

Cordialmente,
Alessandra Corrêa Santos.

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Gabriel Filipe da Silva disse: 8 de dezembro de 2014 às 9:48

Bom dia, gostaria de saber o entendimento a respeito da seguinte situação: um contador lotado no setor de contratos analisa e emite parecer sobre as planilhas de repactuação e termos aditivos. Este contador poderia ser nomeado como fiscal desses mesmos contratos? Obrigado.

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Prezado Gabriel,
No processo de contratação pública é preciso assegurar a observância do princípio da segregação de funções que representa, em última análise, desdobramento direto dos princípios da moralidade e do controle previstos no art. 37 da Constituição da República.
Em vista desse princípio deve-se assegurar que cada função seja desempenhada por um responsável distinto, especialmente quando as funções envolvem a execução e a fiscalização de determinada atividade.
O Tribunal de Contas da União, em análise sobre o tema, sustentou o seguinte:

Acórdão nº 4.781/2010 – Primeira Câmara
“1.6.alertar ao Núcleo Estadual do Ministério da Saúde no Acre em relação a diversas impropriedades constatadas para que:
(…)
1.6.2. observe o princípio de controle interno da segregação de funções, atentando para o disposto no art. 45, § 3º, “b” do Decreto 93.872/1986, de forma a evitar que o mesmo servidor seja responsável pela aquisição e atesto de materiais e/ou serviços;” (Destacamos.)

Acórdão nº 686/2011 – Plenário

“9.12. determinar ao Município de (…) que:
9.12.1 abstenha-se de designar para compor comissão de licitação o servidor ocupante de cargo com atuação na fase interna do procedimento licitatório, em atenção ao princípio da segregação de funções;” (Destacamos.)

Acórdão 95/2005 Plenário
“9.3. com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno, determinar à Superintendência Regional do Médio São Francisco (SR-29), em Petrolina, do (…) que:
(…)
9.3.2. observe as boas práticas administrativas, no sentido de atentar para o princípio da moralidade, no que diz respeito à segregação de funções, de modo a evitar que o mesmo servidor execute todas as etapas das despesas;” (Destacamos)

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Ótimo texto!!! Suscito, porém rico de informações!!! Parabéns!!!

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Antônio Almeida disse: 29 de junho de 2015 às 12:07

Um funcionário que emite parecer sobre a licitação, pode ser designado como fiscal do contrato?

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Prezado Antônio,
De um modo geral, o que se pode dizer é que pelo princípio da segregação das funções, a regra é que os fiscais não devem ter atuado em outras etapas da contratação (planejamento e licitação). Diz-se que esta é a regra, uma vez que, eventualmente, a depender da necessidade e motivação (como por exemplo comprovada insuficiência de pessoal, especialmente com conhecimento técnico próprio para o desempenho da função) e se demonstrada a ausência de prejuízo à lisura do processo de contratação, a Administração eventualmente poderá designar um mesmo servidor para atuar em mais de uma etapa. Entretanto, essa conduta é exceção e precisa ser devidamente motivada, o que ainda não afasta a possibilidade de questionamento, apontamento ou de recomendações pelo Tribunal de Contas.
Att.

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Paulo Matiota Ambrozevicius disse: 5 de outubro de 2015 às 13:20

Boa tarde,!

Sou funcionário público federal e trabalho como Analista Administrativo – Contador.
Gostaria de saber se um contador pode atuar como fiscal de contratos.

Atenciosamente,
Paulo Matiota Ambrozevicius

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Prezado Paulo,
O agente público designado como fiscal deve possuir requisitos profissionais e técnicos necessários para bem desempenhar a função de fiscal administrativo do contrato. Assim, é imprescindível que detenha o conhecimento técnico necessário para exercer satisfatoriamente suas obrigações de fiscalização. Porém, a Lei não faz menção expressa à qualificação técnica do servidor indicado para acompanhamento dos contratos, para garantir a efetiva fiscalização dos serviços executados pela contratada. A Administração deve indicar servidor/empregado público que disponha dos conhecimentos técnicos pertinentes, a ponto de averiguar se os serviços executados estão em conformidade com os descritos no contrato, tanto no que diz respeito à quantidade quanto à qualidade e prazos. Portanto, não há como estabelecer, objetivamente, um perfil do indivíduo como sendo o mais adequado para a designação do fiscal. Na realidade, cabe à Administração a cautela de designar servidor/empregado público que possua capacidade compatível com a necessidade.

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Servidor da área de engenharia que elaborou projeto básico pode fiscalizar a execução dos serviços?

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Prezado Thiago,
De acordo com o art. 9º, § 1º, da Lei nº 8.666/93 “É permitida a participação do autor do projeto ou da empresa a que se refere o inciso II deste artigo, na licitação de obra ou serviço, ou na execução, como consultor ou técnico, nas funções de fiscalização, supervisão ou gerenciamento, exclusivamente a serviço da Administração interessada.”
Att.

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ROBERTO FABELINO disse: 28 de abril de 2016 às 23:47

Artigo bastante enriquecedor sobre os fundamentos da segregação de funções na área se contratações públicas, especialmente para mim, tendo em vista que estou colaborando no processo de estruturação da área de licitações e contratos da instituição em que atuo.
Há mais alguma referência bibliográfica além das que foram indicadas? E acórdãos sobre o assunto?
Grande abraço!

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Prezado Roberto,
Agradecemos seu retorno em relação ao conteúdo que publicamos.
Em relação ao assunto do post, segue mais alguns materiais referenciais:
- Foi esta a concepção dada pelo Tribunal de Contas da União, conforme se infere do boletim interno nº 34 de 23/07/92, em que restou assentado que segregação de funções é o “princípio básico do sistema de controle interno que consiste na separação de funções, nomeadamente de autorização, aprovação, execução, controle e contabilização das operações.”

- O TCU determinou a um de seus jurisdicionados que observasse as “boas práticas administrativas, no sentido de atentar para o princípio da moralidade, no que diz respeito à segregação de funções, de modo a evitar que o mesmo servidor execute todas as etapas das despesas” (item 9.3.2 do Acórdão nº 95/2005 – Plenário).

- Especificamente em relação ao fiscal do contrato, o TCU apresentou o seguinte raciocínio no Acórdão nº 2146/2011 – Segunda Câmara:
“No que tange ao fiscal responsável pelo acompanhamento da execução do contrato, faz-se necessário que a Administração atente-se para o princípio da segregação de funções ao não designar para esse mister membros da comissão de licitação (item 9.4.3 do Acórdão/TCU-1ª Câmara nº 1997/2006). Esse raciocínio também deve ser estendido a titulares de cargos/funções comissionados que praticam, dentre outros, atos de gestão inerentes a esses contratos ou cuja área seja beneficiada com as ações previstas nesses ajustes.”

-Veja-se a manifestação do TCU no Acórdão nº 1064/2009 – Plenário:
“[ACÓRDÃO]
9.2. determinar à Superintendência Regional do DNIT em Goiás e DF (SR-DNIT/GO-DF) e à Procuradoria Federal junto ao Órgão que:
[...]
9.2.6. envide esforços, enquanto perdurar a insuficiência quantitativa de engenheiros no seu quadro de pessoal, no sentido de adotar medidas que assegurem a indispensável segregação de funções na entidade.
[VOTO]
15. Em arremate, resta-me analisar o item VI supra, atinente a falta de segregação de funções nas atividades de planejamento e fiscalização das obras do PETSE. Nada obstante ter restado configurada a situação, é fato que a autarquia federal detém, ainda, de quadro reduzido de pessoal para fazer frente ao princípio administrativo. Assim, entendo suficiente que se determine ao DNIT que, enquanto perdurar a insuficiência quantitativa de engenheiros no seu quadro de pessoal, envide esforços no sentido da adoção de medidas que assegurem a indispensável segregação de funções nos trabalhos realizados.
(…)
17. Inobstante a ocorrência das duas irregularidades, coerente com a linha de apreciação que venho adotando neste feito, deixo também de aplicar multa a este gestor, considerando suficientes as determinações que ora proponho sejam feitas ao DNIT, visando ao aperfeiçoamento da autarquia. “

- Sobre a segregação de funções, transcreve-se trecho da obra O processo de contratação pública: fases, etapas e atos, de Renato Geraldo Mendes:
“Ora, quando se diz que um ato deve ser aprovado por um agente, a conclusão lógica é que quem praticou o ato não é o agente que vai aprová-lo. Não há sentido em determinar que a competência para aprovar o ato é de quem o praticou, pois isso seria destituído de uma razão lógica, além de atentar contra o princípio da economia processual. A ideia de aprovação pressupõe a de segregação de funções, ou seja, um agente pratica o ato e outro o aprova (ou desaprova). A finalidade da aprovação é confirmar a adequação de um ato praticado por agente diverso e, normalmente, hierarquicamente subordinado.” (MENDES, Renato Geraldo. O processo de contratação pública: fases, etapas e atos. Curitiba: Zênite, 2012. p.117).

- Acórdão nº 686/2011 – Plenário – TCU
“9.12. determinar ao Município de (…) que:
9.12.1 abstenha-se de designar para compor comissão de licitação o servidor ocupante de cargo com atuação na fase interna do procedimento licitatório, em atenção ao princípio da segregação de funções;”

- Acórdão nº 4.781/2010 – Primeira Câmara – TCU
“1.6.alertar ao Núcleo Estadual do Ministério da Saúde no Acre em relação a diversas impropriedades constatadas para que:
(…)
1.6.2.observe o princípio de controle interno da segregação de funções, atentando para o disposto no art. 45, § 3º, “b” do Decreto 93.872/1986, de forma a evitar que o mesmo servidor seja responsável pela aquisição e atesto de materiais e/ou serviços;”

- A Controladoria da União também já se manifestou nesse sentido:
“CONSTATAÇÃO
h) Falta de segregação de funções, uma vez que o servidor Mat. SIAPE nº 2444474, fiscal do contrato de vigilância, firmado com a Agroservice Segurança Ltda., e que teve sua vigência expirada em 11.10.2005, é o Chefe do Setor de Licitações e Contratos, tendo elaborado o projeto básico utilizado para contratar os serviços, e atuado no processo como Pregoeiro.
RECOMENDAÇÃO
Alíneas “g” e “h”) Adotar o princípio da segregação de funções, que consiste no princípio básico do sistema de controle interno referente a separação de funções, nomeadamente de autorização, aprovação, execução, controle e contabilização das operações. (Boletim Interno do TCU n. 34 de 23/07/92 – Glossário de Termos Comuns Utilizados no Âmbito do Controle Externo do TCU).
CONSTATAÇÃO
i) Falta de segregação entre as funções de pregoeiro e equipe de apoio e a comissão que recebeu os materiais, conforme constam dos atestos das notas
fiscais, cujas assinaturas remetem para os mesmos servidores responsáveis pela condução do Pregão.
RECOMENDAÇÃO:
i) Adotar o princípio da segregação de funções, que consiste no princípio básico do sistema de controle interno referente à separação de funções, nomeadamente de autorização, aprovação, execução, controle e contabilização das operações. (Boletim Interno do TCU n. 34 de 23/07/92 – Glossário de Termos Comuns Utilizados no Âmbito do Controle Externo do TCU).” – BRASIL. Presidência da República. Controladoria Geral da União. Prestação de Contas Anual. Relatório nº 174805. Disponível em: < http://www.cgu.gov.br/relatorios/RA174805/RA174805.pdf>.

Att.

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