Alienação de bens móveis, fuga à modalidade de licitação e fracionamento indevido de despesas

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Categoria: Licitação

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A escolha da modalidade de licitação adequada para a alienação de bens móveis inservíveis não é tarefa simples.

O art. 22, § 5º, da Lei nº 8.666/93, prevê que o “leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens móveis inservíveis…”.

De outro lado, o § 6º, do art. 17, da Lei de Licitações prevê que “para a venda de bens móveis avaliados, isolada ou globalmente, em quantia não superior ao limite previsto no art. 23, inciso II, alínea ‘b’, desta Lei, a Administração poderá permitir o leilão”.

Desse modo, a utilização do leilão seria possível apenas nos casos em que os bens móveis inservíveis a serem alienados fossem avaliados, isolada e globalmente, em valor igual ou inferior a R$ 650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais). Nos demais casos, a alienação se daria por meio de concorrência.

Da leitura dos dispositivos acima, há que se notar um fato interessante: o legislador aparentemente vinculou a escolha da modalidade adequada para a alienação de bens móveis inservíveis ao mesmo critério por ele adotado para a definição das modalidades cabíveis para contratos de obras, serviços e compras, qual seja, aquele baseado no valor do objeto.

E a utilização desse critério pelo legislador faz surgir a seguinte dúvida: é possível falar em fuga à modalidade de licitação e em fracionamento indevido de despesas quando o objeto do certame é a alienação de bens móveis inservíveis?

A doutrina aparentemente não trata da questão.

O Tribunal de Contas da União, por sua vez, possui precedente (Acórdão 1.557/2004 – Plenário) no qual admitiu a existência de fuga à modalidade de licitação e de fracionamento indevido de despesas no âmbito de licitação destinada à venda de bens móveis inservíveis:

“Importa destacar, ainda, e como demonstração cabal de que houve fracionamento por parte da (…), que ao final de 2003, a Companhia havia lançado edital para alienação de bens em um único leilão. Após o questionamento realizado pelo Representante, como consta nestes autor, no sentido de que não se deveria fazer leilão por contrariar a legislação em vigor, houve imediata divisão, partição, isto é, fracionamento do certame em dois leilões, um devendo suceder imediatamente o outro, fato que resultou na presente Representação e na Medida Cautelas aqui discutida.”

Admitida a possibilidade de eventual fuga à modalidade de licitação e fracionamento indevido de despesas no âmbito das licitações destinadas à venda de bens móveis, surge ainda outro questionamento: qual o critério, o método a ser utilizado para avaliar a caracterização ou não do fracionamento indevido nesses casos?

Mais uma vez a doutrina aparentemente se cala.

A Lei nº 8.666/93, na parte em que disciplina as alienações de bens móveis, não contém dispositivo análogo ao seu art. 23, § 5º, inicialmente aplicável às compras, obras e serviços, que proíbe “… a utilização da modalidade convite ou tomada de preços, conforme o caso, para parcelas de uma mesma obra ou serviço, ou ainda para obras e serviços da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente, sempre que o somatório de seus valores caracterizar o caso de tomada de preços ou concorrência”.

Ela se limita a proibir o leilão quando os bens móveis a serem alienados, isolada ou globalmente, tiverem seus valores avaliados em montante superior a 650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais).

Para solucionar a questão, seria possível aventar a aplicação do método utilizado para os casos de contratação de obras, serviços e bens, previsto no já mencionado art. 23, § 5º, da Lei de Licitações, também às licitações destinadas à alienação de bens móveis inservíveis, por analogia.

Assim, parcelas de um mesmo bem, ou ainda bens da mesma natureza, teriam seus valores somados para fins de definição da modalidade de licitação utilizável no certame onde eles seriam alienados, e dos quais resultariam contratos de receita para a Administração.

O Tribunal de Contas da União, contudo, aparentemente utilizou outro método no precedente acima citado.

Naquela ocasião, a entidade questionada foi acusada de alienar vagões de trem (bens de mesma natureza) em licitação processada pela modalidade leilão, ainda que a soma dos valores dos vagões determinasse a adoção da modalidade concorrência.

Uma das teses apresentadas pela defesa foi a de que os vagões não poderiam ser licitados conjuntamente, dado o fato de que alguns deles ainda eram recuperáveis, e outros já eram sucata. E o Ministro Relator Adylson Motta acatou a tese:

“Desse modo, mister se torna que a empresa proceda a um detalhado inventário dos bens a serem alienados, inclusive para, eventualmente, realizar leilão de sucata separadamente do material ainda recuperável, tendo e vista também o equipamento que poderá ser útil ao patrimônio histórico”

No Acórdão, o TCU exarou a seguinte determinação:

“[ACÓRDÃO]
9.3.2 promova a distinção entre vagões e/ou materiais recuperáveis daqueles considerados irrecuperáveis ou sucata, realizando certames distintos para cada tipo de bem a ser alienado”

A metodologia adotada pelo TCU aparentemente toma por base a classificação pelo Decreto nº 99.658/1990, o qual regulamenta o reaproveitamento, a movimentação, a alienação e outras formas de desfazimento de material pela Administração Pública Federal.

O art. 3º, parágrafo único, daquele Decreto (cuja leitura é de todo pertinente), separa o material considerado inservível no âmbito da Administração Pública Federal em material: a) ocioso; b) recuperável; c) antieconômico; e d) irrecuperável.

E, em sendo esse o critério adotado pelo Tribunal de Contas da União, parece ser de todo recomendável que os órgãos e entidades da Administração Pública Federal o observem, ainda que seja possível formular outros métodos.

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2 Comentários

José Roberto Santos disse: 14 de outubro de 2014 às 11:00

Bom dia, parabéns pelo artigo. gostaria de saber onde posso encontrar a atualização de Cruzeiros para Real utilizada neste artigo, desde já agradeço.

José Roberto

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Prezado João Roberto, acredito que você se refere aos valores em Cruzeiros constante do Decreto nº 99.658/1990, o qual regulamenta o reaproveitamento, a movimentação, a alienação e outras formas de desfazimento de material pela Administração Pública Federal, citado no teor Acórdão 1.557/2004 – Plenário – TCU, que por sua vez foi utilizado como base da postagem em comento.
Os Cruzeiros são citados no art. 8º do Decreto, que dispõem sobre a escolha da modalidade de licitação que deve ser adotada para alienação de bens:
“Art. 8º A venda efetuar-se-á mediante concorrência, leilão ou convite, nas seguintes condições:
I – por concorrência, em que será dada maior amplitude à convocação, para material avaliado, isolada ou globalmente, em quantia superior a Cr$ 59.439.000,00 (cinqüenta e nove milhões, quatrocentos e trinta e nove mil cruzeiros);
II – por leilão, processado por leiloeiro oficial ou servidor designado pela Administração, observada a legislação pertinente, para material avaliado, isolada ou globalmente, em quantia não superior a Cr$ 59.439.000,00 (cinqüenta e nove milhões, quatrocentos e trinta e nove mil cruzeiros);
III – por convite, dirigido a pelo menos três pessoas jurídicas, do ramo pertinente ao objeto da licitação, ou pessoas físicas, que não mantenham vínculo com o serviço público federal, para material avaliado, isolada ou globalmente, em quantia não superior a Cr$ 4.160.000,00 (quatro milhões, cento e sessenta mil cruzeiros).
1º A Administração poderá optar pelo leilão, nos casos em que couber o convite, e, em qualquer caso, pela concorrência.
3º O material deverá ser distribuído em lotes de:
a) um objeto, quando se tratar de veículos, embarcações aeronaves ou material divisível, cuja avaliação global seja superior à quantia de Cr$ 199.000,00 (cento e noventa e nove mil cruzeiros);
b) vários objetos, preferencialmente homogêneos, quando a soma da avaliação de seus componentes for igual ou inferior a Cr$ 199.000,00 (cento e noventa e nove mil cruzeiros), ou se compuser de jogos ou conjuntos que não devam ser desfeitos.
3º Os valores estabelecidos neste artigo serão revistos, periodicamente, e fixados em Portaria, pelo Secretário da Administração Federal.
4º A alienação de material, mediante dispensa de prévia licitação, somente poderá ser autorizada quando revestir-se de justificado interesse público ou, em caso de doação, quando para atendimento ao interesse social, observados os critérios definidos no art. 15 deste decreto.”

A elucidação da dúvida apresentada requer uma compreensão sobre a vigência das leis no tempo. Veja-se que no ordenamento jurídico brasileiro uma norma vige até que outra, de igual ou superior hierarquia, a modifique ou revogue. Essa é a inteligência que se extrai da sistemática traçada pela Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, em especial de seu art. 2º e parágrafos:

“Art. 2º Não se destinando à vigência temporária, a lei terá vigor até que outra a modifique ou revogue.
§ 1º A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior.
§ 2º A lei nova, que estabeleça disposições gerais ou especiais a par das já existentes, não revoga nem modifica a lei anterior.
§ 3º Salvo disposição em contrário, a lei revogada não se restaura por ter a lei revogadora perdido a vigência.”

Sendo assim, pode-se dizer que a Lei nº 8.666/93, que também tratou, no art. 17, sobre alienação de bens e a escolha das modalidades, revogou o art. 8º do referido Decreto, no tocante a escolha de modalidades e valores. Todas as demais disposições do Decreto nº 99.658/90, que não conflitam com o disposto na legislação superveniente, permanecem em vigor.
Deste modo, um entendimento possível de se aplicar ao caso é que para fins de definição dos valores e modalidades para alienação de bens, deve-se observar o disposto na Lei nº 8.666/93.

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