Cautelas essenciais na elaboração do orçamento estimativo – diligências na pesquisa de preços e juízo crítico

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Categoria: Licitação, Planejamento

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Recentes decisões do TCU, a exemplo do acórdão nº 403/2013-1ª Câmara, têm responsabilizado gestores públicos pela elaboração de orçamento estimativo com valores superestimados em relação aos preços praticados no mercado. A prática, que vulnera o art. 7º, § 2º inciso II da Lei nº 8.666/93, dá ensejo, entre outras, à imposição da multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.

No precitado acórdão, apurou-se que os vícios no orçamento deveram-se ao fato de que os valores estimados para os serviços a serem licitados foram calculados a partir de orçamentos particulares com grande variação de preços, denotando inconsistência da pesquisa de preços.

Na ocasião, a Corte de Contas reafirmou entendimento segundo o qual incumbe ao agente público realizar “juízo crítico” quanto aos valores obtidos na pesquisa de preços de mercado.A decisão alerta os agentes públicos quanto aos riscos advindos da inconsistência da pesquisa de preços da qual poderá resultar responsabilização do agente ainda quando ausente dano ao erário, exatamente como verificado na contratação analisada pelo TCU a qual, ao final, foi celebrada em valor bem inferior ao preço constante do orçamento estimativo.

Diante da possibilidade real de responsabilização, algumas cautelas essenciais podem ser adotadas pelos agentes públicos a fim de minimizar os riscos de possíveis sanções pelos órgãos de controle. Da jurisprudência do TCU, colhem-se algumas medidas acautelatórias: a) No caso de objetos com significativo grau de especificação, a pesquisa deve ser direcionada a empresas de ramo mercantil condizente com o fornecimento dos materiais pretendidos pela Administração; b) Deve ser conferida especial atenção à semelhança existente na estrutura das propostas de cotação de preços, eis que pode evidenciar conluio entre os particulares consultados; c) além dos preços de mercado, devem ser cotados os preços pagos pelo próprio órgão contratante e também por outros órgãos e entidades da Administração relativamente a contratos de idêntico objeto vigentes no mesmo período, além de valores registrados em atas de registros de preços e mesmo compras e contratações realizadas por corporações privadas, constituindo o que o TCU vem denominando de “cesta de preços” (Acórdão nº 868/2013-Plenário, Rel. Ministro-Substituto Min. Marcos Bemquerer, j. em 10.04.2013.)

A adoção das diligências ora sintetizadas não dispensa, evidentemente, a realização do “juízo crítico” a que se referiu o TCU no precitado Acórdão nº 403/2013-Plenário. Assim, eventuais discrepâncias entre os valores coletados na pesquisa realizada pela Administração, assim como entre estes e os sabidamente praticados no mercado, deverão ser objeto de prudente, percuciente e razoável análise pelo agente público no momento da elaboração do orçamento estimativo de modo a alinhá-lo aos preços efetivamente praticados no mercado.

Por fim, é de se notar, que a decisão em referência, a exemplo das muitas outras existentes no mesmo sentido, reafirma a premente necessidade de que se aperfeiçoe uma das etapas do planejamento da contratação, qual seja, a destinada à pesquisa de preços no mercado.

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19 Comentários

Provavelmente seja mais cômodo para o setor de licitações apresentar orçamentos estimativos com sobrepreço, pois dessa forma consegue fornecedores para todos os itens de um pregão, por exemplo. Seria uma suposta “eficiência” do setor de licitações ao conseguir licitar 100% dos itens dos procedimentos licitatórios.
Fazendo de outro modo, apresentando preços estimativos “enxutos”, há grande risco não se conseguir licitar uma boa quantidade de itens do procedimento licitatório. Daí seria necessário a repetição, ou uma nova licitação; ou seja, seria um retrabalho, causando a impressão de ineficiência do setor de licitações.
É um ponto de visto que coloco em discussão.

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BRUNO BRANDINO disse: 9 de julho de 2013 às 11:36

O valor referencial é muito subjetivo, pode variar entre região, entre quantidades adquiridas, da forma de pagamento e do prazo de entrega. O correto ao meu ver é ter por base o valor referencial, tomados a média entre o preço dos fornecedores e o preço praticado no âmbito dos órgãos contratantes.
Licitações com elevado percentual de economia demonstra que algo está errado. A pesquisa que não foi feita corretamente ou o produto a ser entregue não atende ao edital.

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Gabriela Lira Borges disse: 9 de julho de 2013 às 14:08

Prezado Sr. Evaldo, inicialmente, agradecemos sua participação em nosso blog. Quanto à consideração apresentada, pondero que a aceitação de sobrepreço com o fim de garantir “êxito” em licitações é medida que não se compatibiliza com o princípio da eficiência, uma vez que este não se destina a facilitar, sob o ponto de vista procedimental, a licitação, mas se liga diretamente a ideia de vantajosidade da contratação, a qual ficaria comprometida pela adoção de orçamentos estimativos contemplando preços superiores aos vigentes no mercado.
Cordialmente,
Gabriela Lira Borges

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José Geraldo disse: 7 de julho de 2014 às 14:52

Boa tarde,

Quando da realização da pesquisa de mercado, há necessidade de verificação da regularidade do fornecedor? É necessária a consulta ao SICAF, CNDT etc?
Há algum entendimento do TCU sobre o assunto?
Obrigado!

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Gabriela Lira Borges disse: 8 de julho de 2014 às 11:36

Prezado Sr. José Geraldo, inicialmente agradecemos por acompanhar nosso blog. Quanto a seu questionamento, é de se observar que a Lei de Licitações não disciplina como deverão ser apresentados os orçamentos colhidos durante a fase interna, nem as condições que seus fornecedores devem reunir. Entretanto, é preciso reconhecer que orçamentos aptos a servir de fundamento para uma licitação deverão ser entendidos como aqueles que poderão ensejar a celebração de futuros contratos ou, em outros termos, a pesquisa deve ser realizada junto aos possíveis prestadores dos serviços ou fornecedores do objeto pretendido que serão, preferencialmente, aqueles que, além de apresentarem preços exeqüíveis, cumpram os requisitos subjetivos necessários a proceder a uma contratação com o Poder Público, quais sejam, as condições de habilitação (art. 27 a 31 da Lei nº 8.666/93 e art. 4º, inc. XIII, da Lei nº 10.520/2002).

Assim, o ideal é que os orçamentos utilizados na pesquisa de preços sejam provenientes de empresas idôneas, que reúnam as condições necessárias para contratar com a Administração o que justificaria uma pesquisa ao SICAF e das demais condições de regularidade.

Oportuno mencionar ainda que a pesquisa com fornecedores não constitui a única fonte de informações válidas para pesquisa de preços. Nesse sentido, cabe lembrar, inclusive, a edição da recente Instrução Normativa nª 05 da SLTI do MPOG, de 27 de junho de 2014, que estabelece os seguintes parâmetros para pesquisa de preços para os órgãos e entidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais (SISG):
“Art. 2º A pesquisa de preços será realizada mediante a utilização de um dos seguintes parâmetros, observada a ordem de preferência:
I – Portal de Compras Governamentais – http://www.comprasgovernamentais.gov.br;
II – pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenha a data e hora de acesso;
III – contratações similares de outros entes públicos, em execução ou concluídos nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores à data da pesquisa de preços;
ou
IV – pesquisa com os fornecedores.
§ 1º Em observância à ordem de preferência estabelecida nos incisos do caput, a utilização do parâmetro seguinte dependerá da impossibilidade, devidamente justificada, de utilização do parâmetro que o precede.”

Atenciosamente,

Gabriela Borges

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Zilvaneide valentin disse: 9 de julho de 2014 às 16:47

Em se tratando de Processo de Dispensa de Licitação em caráter emergencial, com base no art. 24, IV da Lei 8.666/93, em que o objeto seja serviço contínuo, não seria prudente solicitar planilha de custo e formação de preços, balanço patrimonial, aos interessados?
e ainda, na parte de divulgação da pretendida contratação não seria interessante uma divulgação mais ampla para tal objeto, além do DOU, como por exemplo consulta pública aos interessados?
Por fim, qual o prazo razoável para se concluir um processo de dispensa de licitação em caráter emergencial?
A IN nº 02/2008 e atualizações se aplica a processo que dispensa licitação?
Grata pela atenção,
Zilvaneide Valentin.

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Gabriela Lira Borges disse: 17 de julho de 2014 às 10:52

Prezada Sra. Zilvaneide,
Agradecemos sua participação no Blog da Zênite, espaço interativo e idealizado para o compartilhamento de informações, ideias, opiniões e comentários sobre o processo de contratação pública e o regime de pessoal da Administração Pública. Tendo em vista o objetivo deste espaço, comentários, opiniões, críticas, sugestões de temas, sempre são muito bem vindos! Esse é o objetivo principal do blog: discussões construtivas, participativas e colaborativas.
Entretanto, em alguns casos, as manifestações representam questionamentos sobre situações concretas, cuja resposta demandaria análise técnica individualizada e casuística o que, infelizmente, não é possível realizar por meio deste canal de comunicação. É o caso do comentário postado na data de 09/07/2014, que lamentamos não poder responder objetivamente.
De toda sorte, a fim de auxiliá-la, sugerimos a leitura do Acórdão TCU nº 1604/2008-Plenário, bem como de post publicado em nosso blog intitulado “Contratação emergencial: carta branca para a escolha do fornecedor?”(http://www.zenite.blog.br/contratacao-emergencial-carta-branca-para-a-escolha-do-fornecedor/#.U8fSkoVKL5M), de autoria de Suzana Rossetti.
Atenciosamente,

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RAFAELA DA GLÓRIA MARCOS DE MÉLO PRAEIRO disse: 12 de maio de 2015 às 17:45

Ao tempo em que os cumprimento, sirvo-me deste para trazer um questionamento que tem trazido divergência de entendimento entre o setor de licitações de uma secretaria e a Comissão Permanente de Licitações da Prefeitura.

Quando se realiza a pesquisa de mercado para elaborar a estimativa de preços para a licitação acontece de muitas empresas fornecerem os seus orçamentos com data de validade, as vezes, com prazo muito inferior a trinta dias, tempo que muitas expira ainda no procedimento interno, já existiu casos em que a empresa colocou apenas 1 dia de validade para o orçamento e se recusou a tirar o prazo.

A CPL alega que o prazo de validade é vinculante, portanto, todas as vezes que expira o prazo eles mandam o processo de volta para se proceder com nova cotação.

Meu entendimento é o de utilizar o prazo contido na Instrução Normativa nª 05 da SLTI do MPOG, no Art. 2º:

“A pesquisa de preços será realizada mediante a utilização de um dos seguintes parâmetros: IV – pesquisa com os fornecedores. § 4º No caso do inciso IV, somente serão admitidos os preços cujas datas não se diferenciem em mais de 180 (cento e oitenta) dias.”

Portanto, seria de que independentemente da validade declarada pela empresa, para fins de aferição de preço praticado no mercado para determinada época, o orçamento teria validade de 180 dias a partir de sua confecção.

Vocês sabem me informar se há jurisprudência ou entendimento doutrinário sobre situações como essas? Se não, qual o entendimento de vocês acerca disto? Quais tipos de soluções vocês conseguem visualizar dentro deste caso?

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Gabriela Lira Borges disse: 14 de maio de 2015 às 15:59

Prezada Sra. Rafaela, inicialmente, agradecemos por acompanhar o Blog da Zênite! Quanto a seu questionamento, observa-se, a princípio, que a IN nº 05 da SLTI aplica-se aos órgãos e entidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais da Administração Pública Federal (SISG). Assim, sua aplicação a outra esfera, a exemplo de município, é cogitável a título de parâmetro e não de forma vinculativa. Ademais, no que se refere a um “prazo de validade” da pesquisa de preços, importa destacar que a regra é que a Administração, a cada contratação, avalie junto ao mercado os valores praticados para a execução do objeto pretendido. Nesse sentido, o gestor deverá ter a cautela de verificar o impacto do processo inflacionário no período havido entre a realização da pesquisa e a sua utilização, bem como as particularidades do ramo do objeto almejado (por exemplo, fornecimento de bens importados, que recebem influência direta da cotação de moeda estrangeira) que possam ensejar alteração do valor cotado, assegurando assim que o valor da pesquisa ainda espelha a realidade dos preços de mercado.
Atenciosamente,
Gabriela Borges

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A PESQUISA DE PREÇOS em amplas fontes, tais como Sites Especializados, Banco de Preços, Fornecedores, Atas Publicas entre outras é altamente necessária para se estabelecer um preço médio para as aquisições. Mas mesmo diante de uma pesquisa de preços técnica e bem elaborada , vemos comumente licitações restarem desertas. Creio que o mercado em tempo de crise é dinâmico e sofre variações em detrimento das oscilações de preços dos insumos/matéria prima. Enfim, o uso de amplas fontes é salutar mas a pesquisa de preços junto ao mercado ainda é a mais confiável e garante aquisições com qualidade e celeridade.

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Gabriela Lira Borges disse: 24 de setembro de 2015 às 14:14

Prezado Sr. Cassius, agradecemos sua participação no Blog da Zênite ao tempo em que o convidamos a continuar compartilhando conosco e com nossos leitores suas reflexões sobre os temas abordados.
Cordialmente,
Gabriela Borges

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miriam de cassia loureiro disse: 9 de novembro de 2015 às 12:57

Boma dia,

Conforme acórdãos referente ao preço de mercado. Gostaria de saber se tem um Acórdão estipulando que entre as três pesquisas mercadológicas não possa ultrapassar a 25% de um para o outro, visto que a SENASP/MJ/DF, uso esse parâmetro para a comprovação dos orçamentos dos seus convênio. Nesse caso pergunto se existe um acordão estipulando os valores entre os três orçamentos?

Miriam Loureiro;

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Gabriela Lira Borges disse: 9 de dezembro de 2015 às 17:14

Prezada Sra. Miriam, inicialmente, agradecemos por acompanhar o Blog da Zênite!
Quanto a seu questionamento, em pesquisa ao site do TCU não localizamos acórdãos estipulando especificamente o percentual referido em seu comentário. De toda forma, a recomendação geral é que, no caso de serem obtidos orçamentos com preços muito discrepantes, a Administração deve, a princípio, certificar-se de que os preços apresentados referem-se a objetos de mesma qualidade técnica, compatíveis com o objeto da licitação. Sendo este o caso, deverá ampliar a pesquisa a fim de obter um maior número de orçamentos, suficientes a estabelecer uma faixa de preços de mercado podendo então desconsiderar os valores em desconformidade com esse padrão.
Atenciosamente,
Gabriela Borges

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Boa tarde,

Estou fazendo algumas pesquisas sobre o tema – Licitações: pesquisa de mercado, gostaria de saber quais são os aspectos considerados relevantes para que as empresas superfaturem os preços para os órgãos públicos, além, claro, de quererem faturar.

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Gabriela Lira Borges disse: 29 de janeiro de 2016 às 11:38

Prezada Sra. Larissa, inicialmente, agradecemos sua participação no Blog da Zênite! Quanto a seu questionamento, ponderamos que, além do motivo apontado em seu comentário, a cobrança de preços mais elevados para a Administração pode decorrer de uma série de fatores, dentre os quais, a demora para processamento dos pagamentos em decorrência das formalidades normais que revestem os pagamentos efetivados pela Administração, os ônus decorrentes das cláusulas exorbitantes postas nos contratos, entre outros.
Atenciosamente,
Gabriela Borges

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Wanderlei Marques disse: 29 de fevereiro de 2016 às 13:27

Boa Tarde, após a coleta de preço de 3 participantes, em processo de compra direta ( até 8.000,00 ) qual a percentagem de discrepância entre preços poderá ser aceita. Exemplo: caneta esferografica 3 ofertas de preço: 1,00 – 1,30 – 2,00 nota-se que houve uma variação de 100% entre a menor oferta e maior. Qualquer percentual é aceite entre as propostas?

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Gabriela Lira Borges disse: 1 de março de 2016 às 10:36

Prezado Sr. Wanderlei, inicialmente, agradecemos por acompanhar o Blog da Zênite!
Quanto a seu questionamento, observamos que o tema tratado, qual seja, grande discrepância entre os preços cotados na pesquisa de preços, já foi abordado em resposta a comentário da leitora Miriam, na data de 09.12.2015.
Assim, reiteramos a ponderação emitida naquela oportunidade por entendermos aplicável ao caso narrado em seu comentário:
“a recomendação geral é que, no caso de serem obtidos orçamentos com preços muito discrepantes, a Administração deve, a princípio, certificar-se de que os preços apresentados referem-se a objetos de mesma qualidade técnica, compatíveis com o objeto da licitação. Sendo este o caso, deverá ampliar a pesquisa a fim de obter um maior número de orçamentos, suficientes a estabelecer uma faixa de preços de mercado podendo então desconsiderar os valores em desconformidade com esse padrão.”
Atenciosamente,
Gabriela Borges

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Ana Carolina disse: 22 de março de 2016 às 15:10

Boa tarde, ao realizar juízo crítico da pesquisa de preço podemos, por exemplo, excluir para cálculo da média itens com valores discrepantes – baixos ou altos demais – permanecendo menos de 3 itens ? Ou somo obrigados a manter no mínimo 3 itens?

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Gabriela Lira Borges disse: 1 de abril de 2016 às 12:42

Prezada Ana Carolina,
A questão da obrigatoriedade dos três orçamentos foi muito bem abordada pelo Prof. Ricardo Sampaio em um post publicado no Blog da Zênite, intitulado “Pesquisa de preços com base em apenas três orçamentos de fornecedores não funciona!”, que pode ser lido acessando o seguinte link: <http://www.zenite.blog.br/pesquisa-de-precos-com-base-em-apenas-tres-orcamentos-de-fornecedores-nao-funciona/#.Vv6VBXsYEXc.
Em resposta ao questionamento de um de nossos leitores, o Professor Ricardo proferiu resposta que esclarece os aspectos indagados em seu comentário, razão pela qual tomamos a liberdade de transcrever a referida lição:
"No âmbito federal e de muitos Estados e Municípios, não há disposição legal ou regulamentar impondo a elaboração do preço estimado da licitação a partir da obtenção de três orçamentos oferecidos por fornecedores do ramo da contratação.
Contudo, essa obrigação decorre do critério adotado pela jurisprudência dos órgãos de controle. No caso federal, por exemplo, em diversos precedentes do TCU você observará essa orientação, conforme segue abaixo:
TCU – Acórdão nº 1.782/2010 – Plenário
Acórdão
9.6. determinar à (…) que, doravante:
9.6.1. faça constar dos processos de contratação direta, inclusive por meio de licitação com base no art. 24, incisos I e II, da Lei nº 8.666/93, pesquisa de preços de mercado, no número mínimo de três cotações válidas, elaborados por empresas do ramo, com identificação do servidor responsável pela consulta, conforme iterativa jurisprudência deste Tribunal (Acórdãos nº 1.545/2003-1ª Câmara – Relação nº 49/2003, nº 222/2004-1ª Câmara e nº 2.975/2004-1ª Câmara); (Relator: Raimundo Carreiro; Data do Julgamento: 14/07/2010)
TCU – Acórdão nº 127/2007 – Segunda Câmara
Ementa
REPRESENTAÇÃO. CONTRATAÇÃO DIRETA IRREGULAR. INSTRUÇÃO DE PROCESSO DE DISPENSA, INEXIGIBILIDADE E RETARDAMENTO. PROCEDIMENTO DE PESQUISA DE PREÇO. MULTA. DETERMINAÇÕES.
(…)
2. Deve ser estabelecido procedimento padronizado de pesquisa de preços, em que seja exigido o mínimo de três propostas e completo detalhamento da proposta pelo fornecedor, em conformidade com o solicitado e deve haver vinculação entre o valor indicado na proposta e o efetivamente contratado. (Relator: Benjamin Zymler; Data do Julgamento: 13/02/2007)
TCU – Acórdão nº 1.861/2008 – Primeira Câmara
Acórdão
9.2. determinar à (…) que:
(…)
9.2.3. quando da elaboração do orçamento-base da licitação, realize ampla pesquisa de mercado para a formação dos preços orçados, utilizando-se de fontes oficiais ou de orçamentos emitidos por, no mínimo, três fornecedores, quando houver, a qual deverá necessariamente estar documentada no processo licitatório, previamente à publicação do edital, de forma a atender aos princípios da impessoalidade, da publicidade e da vinculação ao instrumento convocatório; (Relator: Augusto Nardes; Data do Julgamento: 11/06/2008)
Além disso, no caso específico das contratações realizadas pelos órgãos da administração pública direta, das autarquias, das fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público, das empresas em cujo capital o Estado de São Paulo tenha participação majoritária, bem como das entidades direta ou indiretamente controladas pelo Estado de São Paulo, o DECRETO Nº 34.350, DE 11 DE DEZEMBRO DE 1991 impõe o dever de a licitação ser precedida de pesquisa de preços, em pelo menos 3 (três) estabelecimentos, cadastrados ou não, que comercializam os bens objeto da licitação. De acordo com o regulamento, “Os resultados da pesquisa de preços de que trata este artigo, subscrito pelo servidor por ela responsável, deverão ser juntados ao processo de compra anteriormente à data designada para julgamento da licitação” (art. 1º, § 1º).
No seu caso, recomendo avaliar se o Tribunal de Contas competente possui orientação similar a do TCU ou se há, no âmbito administrativo, regulamento fixando esse dever." ()
Atenciosamente,
Gabriela Borges

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