Controle dos licitantes sancionados pela Administração Pública – Comentários acerca das dificuldades.

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Categoria: Sanções Administrativas

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Os incisos III e IV, do art. 87, da Lei nº 8.666/93, e o art. 7º, da Lei nº 10.520/2002, estabelecem sanções administrativas cuja principal finalidade é a de impedir o particular de licitar e contratar com a Administração Pública.

Ocorre que, a despeito da clareza que se tem quanto à função daquelas penalidades, os órgãos e entidades do Poder Público, na prática, têm dificuldades em realizar o controle em relação às empresas sancionadas.

Isso ocorre porque não existe hoje uma base de dados unificada, ou um cadastro nacional passível de ser consultado pelas diversas pessoas jurídicas integrantes da Administração Pública direta ou indireta, onde informações sobre a aplicação daquelas sanções sejam registradas.

A alternativa existente hoje no ordenamento jurídico é aquela prevista no art. 1º, § 1º, inc. I, do Decreto nº 3.722/2001, o qual, apesar de prever mandamento aplicável aos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, acaba refletindo o procedimento seguido pelas Administrações estaduais, municipais e do Distrito Federal:

“Art. 1º (…).
§ 1º (…):
I – como condição necessárias para emissão de nota de empenho, cada administração deverá realizar prévia consulta ao SICAF, para identificar possível proibição de contratar com o Poder Público;”

Na prática, verifica-se que os órgãos e entidades da Administração se limitam a consultar o registro cadastral ao qual eles estão vinculados, e a anotar somente ali informações acerca de empresas por eles sancionadas. Nessa seara, a Administração Pública federal se volta apenas para o SICAF, e as Administrações estaduais, municipais e do Distrito Federal utilizam apenas os registros cadastrais que lhes são pertinentes, não existindo qualquer tipo de cruzamento entre todas essas informações.

Isso implica na dificuldade de órgãos da Administração Pública federal, por exemplo, controlarem impedimentos impostos a empresas por entidades da Administração estadual, e vice-versa. O problema já foi apontado pelo Tribunal de Contas da União, no Acórdão nº 1.647/2010 – Plenário, de relatoria do Ministro Valmir Campelo, o qual afirmou que “A consequência da inexistência de um banco de dados público de sanções impeditivas é a possibilidade de a Administração Pública contratar com pessoas sancionadas”.

O panorama é preocupante, mas algumas medidas vêm sendo tomadas no sentido de melhorá-lo. E aqui devemos destacar a iniciativa da Controladoria-Geral da União em criar o Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas – CEIS, o qual tem por objetivo justamente “… consolidar a relação das empresas e pessoas físicas que sofreram sanções pelos órgãos e entidades da Administração Pública das diversas esferas federativas” (maiores informações podem ser obtidas no site CEIS – Portal da Transparência).

A iniciativa, como bem pontuou o TCU no já mencionado Acórdão nº 1.647/2010, é louvável. O CEIS já conta com dados de sanções aplicadas pelas Administrações de estados como Bahia, Minas Gerais e São Paulo. Contudo, o cadastro ainda não pode ser considerado uma solução definitiva para a questão, já que não existe Lei obrigando os órgãos e entidades da Administração Pública a usá-lo, o que torna deficitário o seu banco de dados. Apesar disso, é de todo recomendável que aqueles órgãos e entidades façam suas adesões àquele cadastro, alimentando-o e consultando-o.

Além disso, tramita atualmente na Câmara dos Deputados um Projeto de Lei de autoria do Deputado Alberto Mourão, o qual propõe a alteração da Lei nº 8.666/93 visando à criação do “Cadastro Nacional de Fornecedores Impedidos de Licitar e Contratar com a Administração Pública”, de utilização para todo o Poder Público.

De acordo com o projeto, todos os órgãos e entidades da Administração ficariam obrigados a: 1) encaminhar, até o dia 10 (dez) de cada mês, ao órgão responsável pelo Cadastro Nacional de Fornecedores Impedidos de Licitar e Contratar com a Administração Pública, a relação das pessoas físicas e jurídicas, inclusive dos diretores sócios-gerentes e/ou controladores, que deverão ser incluídas nesse Cadastro; e 2) a consultar, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação, antes de cada procedimento a ser efetuado, o Cadastro Nacional de Fornecedores Impedidos de Licitar e Contratar com a Administração Pública, tomando as necessárias providências para tornar efetivas as vedações ali determinadas.

Em sua opinião, tais iniciativas darão conta de sanar os problemas da Administração no que diz respeito ao controle de empresas sancionadas?

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6 Comentários

PATRICIA CAVALCANTI disse: 12 de março de 2013 às 11:53

A penalidade em questão é textualmente aplicada aos Contratos. O art. 116 da Lei 8666/93 estabelece que suas diretrizes são aplicáveis aos Convênios, no que couber. Seria possível a declaração de INIDONEIDADE a uma Entidade sem fins lucrativos que utilizou de forma irregular os recursos públicos repassados por meio de Convênio, utilizando-se, inclusive, de Notas Fiscais frias ?

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Olá senhora Patricia,

Da leitura do caput, do art. 87, da Lei nº 8.666/93, parece-me que a medida cogitada pode ser questionada.

Isso porque o dispositivo em comento prevê expressamente que as sanções nele previstas são aplicáveis em virtude da “inexecução total ou parcial do contrato”, sem abarcar convênios. Nessa seara, eventual aplicação da declaração de inidoneidade (sanção prevista no art. 87, inc. IV, da Lei de Licitações) aos convênios se daria por analogia (mesmo em face do teor do art. 116, da mesma Lei de Licitações) o que, no campo das penalidades, costuma ser visto com muitas ressalvas.

De mais a mais, os regulamentos de convênios expedidos pelos diversos entes da Federação normalmente trazem disciplina específica acerca das consequências a serem enfrentadas pelas entidades que descumprem obrigações assumidas por ocasião da formalização de convênios. No âmbito da Administração Pública Federal, por exemplo, o particular está sujeito ao procedimento da Tomada de Contas Especial (art. 82, caput, da Portaria Interministerial nº 507/2011) e ao consequente cadastro no rol de inadimplentes, o que o impedirá de receber novos repasses de recursos em virtude de convênios, contrados de gestão e termos de cooperação (art. 82, § 3º, inc. I, da Portaria Interministerial nº 507/2011).

Por fim, é importante lembrar que os particulares autores de irregularidades em convênios, como regra, estão sujeitos ao controle dos Tribunais de Contas competentes e, ainda, à ação de improbidade Administrativa, na forma do art. 3º, da Lei nº 8.429/92.

Muito obrigado por participar do debate.
Pedro Henrique Braz De Vita

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Rafael Franco Zaze disse: 13 de novembro de 2013 às 16:13

Boa tarde! A empresa foi apenada pelo TCU, que declarou a inidoneidade da empresa para licitar e contratar com a administração pública federal pelo prazo de 3 (três) anos desde 10/10/2013. Entretanto, alguns órgãos federais estão emitindo empenho após essa data, informando que a empresa deve entregar os produtos empenhados, sob alegação de que a ata/contrato foi assinado anteriormente, independentemente da emissão do empenho, posterior à declaração de inidoneidade.
Nossa dúvida é a seguinte, caso efetivamos a entrega do produtos, os representantes podem ser responsabilidade por eventual ato de improbidade, nos casos acima?

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Olá senhor Rafael,

Sobre os efeitos das sanções administrativas no tempo (ou seja, sobre a extensão dos efeitos da sanção a contrato administrativos formalizados antes da sua efetiva aplicação), recomendo a leitura dos seguintes precedentes do STJ:

“ADMINISTRATIVO. DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE PARA LICITAR E CONTRATAR COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. VÍCIOS FORMAIS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. INEXISTÊNCIA. EFEITOS EX NUNC DA DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE: SIGNIFICADO.
1. (…)
2. Segundo precedentes da 1ª Seção, a declaração de inidoneidade ‘só produz efeito para o futuro (efeito ex nunc), sem interferir nos contratos já existentes e em andamento’ (MS 13.101/DF, Min. Eliana Calmon, DJe de 09.12.2008). Afirma-se, com isso, que o efeito da sanção inibe a empresa de ‘licitar ou contratar com a Administração Pública’ (Lei 8666/93, art. 87), sem, no entanto, acarretar, automaticamente, a rescisão de contratos administrativos já aperfeiçoados juridicamente e em curso de execução, notadamente os celebrados perante outros órgãos administrativos não vinculados à autoridade impetrada ou integrantes de outros entes da Federação (Estados, Distrito Federal e Municípios). Todavia, a ausência do efeito rescisório automático não compromete nem restringe a faculdade que têm as entidades da Administração Pública de, no âmbito da sua esfera autônoma de atuação, promover medidas administrativas específicas para rescindir os contratos, nos casos autorizados e observadas as formalidades estabelecidas nos artigos 77 a 80 da Lei 8.666/93.
3. No caso, está reconhecido que o ato atacado não operou automaticamente a rescisão dos contratos em curso, firmados pela impetrante.
4. Mandado de segurança denegado, prejudicado o agravo regimental.” (MS 200802504300, Teori Albino Zavascki, STJ – PRIMEIRA SEÇÃO, 25/05/2009).

“PROCESSUAL CIVIL – MANDADO DE SEGURANÇA – EMBARGOS DE DECLARAÇÃO – OMISSÃO INEXISTENTE – TEORIA DA ENCAMPAÇÃO – DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE – EFEITOS.
1. O aresto embargado (após intenso debate na Primeira Seção) examinou de forma devida o ato impugnado, adotando o entendimento de que a sanção de inidoneidade deve ser aplicada com efeitos ‘ex nunc’.
2. Aplica-se a Teoria da Encampação quando a autoridade hierarquicamente superior apontada coatora, ao prestar informações, defende o mérito do ato impugnado.
3. A rescisão imediata de todos os contratos firmados entre a embargada e a Administração Pública, em razão de declaração de inidoneidade, pode representar prejuízo maior ao erário e ao interesse público, já que se abrirá o risco de incidir sobre contrato que esteja sendo devidamente cumprido, contrariando, assim, o princípio da proporcionalidade, da eficiência e obrigando gasto de verba pública com realização de novo procedimento licitatório. Interpretação sistemática dos arts. 55, XIII e 78, I, da Lei 8.666/93.
4. Embargos de declaração acolhidos, sem efeitos modificativos, apenas para prestar esclarecimentos.” (EDMS 200702240113, Eliana Calmon, STJ – PRIMEIRA SEÇÃO, 25/05/2009).

Obrigado por participar do debate,
Pedro Henrique Braz De Vita

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Carlos Alberto Vianna disse: 5 de janeiro de 2015 às 15:42

Gostaria de saber se posso sancionar uma empresa mesmo após o cancelamento do empenho (a empresa ainda não foi notificada do cancelamento).

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Prezado Carlos,
Agradecemos sua participação no Blog da Zênite!
Como sempre alertamos, em alguns casos as manifestações dos nossos leitores representam questionamentos sobre situações concretas, cuja resposta demanda análise técnica individualizada e casuística. Em outros casos, a narrativa não contempla todas as informações que necessitaríamos para manifestar qualquer orientação, ainda que mais genérica.
Em vista disso, deixaremos de responder diretamente seu comentário. Cumpre-nos dizer, apenas, que a legislação previu condutas passíveis de aplicação de sanções tanto para contratados quanto para licitantes, isto é, mesmo antes da efetivação da contratação é possível que o licitante venha a responder a processo administrativo e eventualmente venha a ser sancionado (Vide art. 88, inciso I, da Lei nº 8.666/963 e art. 7º da Lei nº 10.520/02).
Agradecemos sua compreensão.

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