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Em contrato de obra, diante da prorrogação do cronograma de execução, é necessário revisar a “administração local”?

Primeiramente, é essencial compreender os elementos que compõem o item de custo “administração local”. Vejamos entendimento do Tribunal de Contas da União (TCU):

A administração local também é um componente do custo direto da obra e compreende a estrutura administrativa de condução e apoio à execução da construção, composta de pessoal de direção técnica, pessoal de escritório e de segurança (vigias, porteiros, seguranças etc.) bem como, materiais de consumo, equipamentos de escritório e de fiscalização.

Vale comentar que despesas relativas à administração local de obras, pelo fato de poderem ser quantificadas e discriminadas por meio de contabilização de seus componentes, devem constar na planilha orçamentária da respectiva obra como custo direto. A mesma afirmativa pode ser realizada para despesas de mobilização/desmobilização e de instalação e manutenção de canteiro. Essa prática vem sendo recomendada pelo TCU e visa a maior transparência na elaboração do orçamento da obra. (TCU, 2014, p. 63, grifamos)

O TCU, inclusive, indicou os principais componentes de custos unitários que integram a administração local:

A Administração Local compreende os custos das seguintes parcelas e atividades, dentre outras que se mostrarem necessárias:

– chefia e coordenação da obra;

– equipe de produção da obra;

– departamento de engenharia e planejamento de obra;

– manutenção do canteiro de obras;

– gestão da qualidade e produtividade;

– gestão de materiais;

– gestão de recursos humanos;

– gastos com energia, água, gás,

– telefonia e internet;

– consumos de material de escritório e de higiene/limpeza;

– medicina e segurança do trabalho;

– laboratórios e controle tecnológico dos materiais;

– acompanhamento topográfico;

– mobiliário em geral (mesas, cadeiras, armários, estantes etc.);

– equipamentos de informática;

– eletrodomésticos e utensílios;

– veículos de transporte de apoio e para transporte dos trabalhadores;

– treinamentos;

– outros equipamentos de apoio que não estejam especificamente alocados para nenhum serviço. (TCU, 2014, p. 63-64)

Atualmente, tem sido muito discutido o modo pelo qual essa parcela deve ser liquidada e paga ao contratado. O TCU vem combatendo o pagamento de uma parcela fixa mensal a título de administração local. No entendimento do tribunal, esse encargo deve ser pago de forma proporcional às parcelas efetivamente realizadas e aferidas em cada medição. Vamos conferir:

A medição da administração local como um montante fixo mensal pode distorcer os pagamentos e levar ao recebimento indevido de valores pelo construtor, quando este reduz o ritmo de execução da obra.

Para evitar tal possibilidade, o TCU tem recomendado o pagamento do item como uma proporção da execução financeira dos demais serviços da obra. Assim, se o construtor executou 9% do valor da obra em determinado mês, por exemplo, teria direito a 9% do pagamento previsto contratualmente para a Administração Local. Nesse sentido, o Acórdão TCU 2.622/2013 – Plenário recomendou estabelecer, nos editais de licitação, critério objetivo de medição para a administração local, estipulando pagamentos proporcionais à execução financeira da obra, abstendo-se de utilizar critério de pagamento para esse item como um valor mensal fixo, evitando-se, assim, desembolsos indevidos de administração local em virtude de atrasos ou de prorrogações injustificadas do prazo de execução contratual, com fundamento no art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal e no arts. 55, inciso III, e 92, da Lei n. 8.666/1993; (TCU, 2014, p. 79, grifamos.)

Inclusive, no Acórdão nº 1.247/2016 do Plenário, o TCU já determinou a adoção de medidas para adequar a forma de remuneração do custo relativo à administração local, para evitar superfaturamento caracterizado pelo recebimento antecipado dos valores dessa rubrica.

Ao considerar que o custo “administração local” é direto e certo, cuja indicação deve ocorrer de forma minuciosa entre os demais encargos diretos que compõem o demonstrativo de formação de preço da obra, é preciso ponderar os reflexos que incidem nesse item em razão do aditamento, que interfere no prazo de execução (art. 57, § 1º, incs. I e IV, c/c art. 65, inc. I, da Lei nº 8.666/1993 – supondo contrato firmado com base na Lei nº 8.666/1993).

Lembramos que o termo aditivo da alteração contratual, com a consequente prorrogação de prazos (execução e vigência), deve assegurar ao particular o equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Logo, se a necessidade de prorrogar o prazo de execução (e, por consequência, o de vigência) não decorre de culpa da contratada, mas de fato estranho à sua vontade, os valores a serem pagos a título de “administração local”, durante o período de prorrogação, devem preservar o equilíbrio da equação econômico-financeira.

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caput do § 1º do art. 57 da Lei de Licitações, que indica as hipóteses que autorizam a prorrogação dos prazos contratuais, é expresso nesse sentido.

Nesse cenário, a Administração deve avaliar o total das despesas que integram o item “administração local” conforme o demonstrativo de formação de preços e, a partir disso, promover a recomposição do preço de acordo com a elevação dos custos que esse item sofrerá com o aumento do prazo contratual. Importante: desde que as alterações que motivaram a prorrogação do cronograma de execução não demandem modificações nos componentes da “administração local”, seja para mais, seja para menos.

Vejamos um exemplo: a Administração firmou contrato em que foi ajustado o valor de R$ 200.000,00 a título de administração local para um período inicial de execução de 24 meses. Foi celebrado um aditamento, que prorrogou o prazo inicial por mais 6 meses. Para custear as despesas /desses 6 meses de administração local, a princípio, a Administração deverá revisar o contrato para que passe a contemplar, nesse item, R$ 50.000,00 a mais, mantidas as obrigações para o período respectivo.

A cautela que recomendamos aqui é não adotar o critério de pagamento fixo mensal a título de administração local, mas vincular o pagamento ao cronograma físico-financeiro. Assim, à medida que a obra for sendo executada durante a prorrogação, a parcela relativa à administração local vai sendo remunerada proporcionalmente. Dessa forma, evita-se questionamento quanto à definição dos custos para o período de prorrogação contratual.

Outro cuidado diz respeito à revisão do contrato para adequar o pagamento da verba de administração local quando prorrogado o prazo de execução. A revisão somente será cabível se essa prorrogação não decorrer de culpa do contrato. Vejamos entendimento do TCU:

Nos aditivos contratuais, é indevido acréscimo nos valores dos serviços “administração local” e “operação e manutenção do canteiro” em caso de atraso na execução da obra por culpa exclusiva da contratada, porquanto resta afastada a possibilidade de reequilíbrio econômico-financeiro da avença, nos termos do art. 65, inciso II, alínea d, da Lei 8.666/1993. (TCU, Acórdão nº 178/2019, Plenário.)

Concluímos que, em contrato de execução de obra, desde que a prorrogação do cronograma de execução não decorra de culpa da contratada, é necessário revisar o item “administração local” como condição para assegurar a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro da contratação.

REFERÊNCIAS

TCU – Tribunal de Contas da União. Orientações para a elaboração de planilhas orçamentárias de obras públicas. Brasília: TCU, 2 dez. 2014. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/orientacoes-para-elaboracao-de-planilhas-orcamentarias-de-obras-publicas.htm. Acesso em: 5 abr. 2019.

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