Fracionamento indevido: uma cautela relativa ao dever de planejamento.

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Categoria: Planejamento

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Há que se distinguir as contratações de bens e serviços previsíveis daquelas que assim não possam ser identificadas pelo gestor público. Pelo fato de serem previsíveis, as compras e serviços com essa característica devem ser objeto de concreto planejamento pela Administração, em sua integralidade.

Não basta, ao aferir a necessidade relativamente à aquisição de material de limpeza, por exemplo, programar-se relativamente ao valor correspondente ao ajuste que se aperfeiçoará. Por albergarem o status da previsibilidade, essas aquisições cumprirão ser avaliadas em sua integralidade, considerando as demais compras de mesma natureza necessárias durante o exercício orçamentário.

O Tribunal de Contas da União, no Acórdão nº 1.874/2011 – 2ª Câmara, determinou à Administração para “abster-se de fracionar despesas que pela sua natureza, possam ser objeto de programação tempestiva, visando sua aquisição por meio de regular processo licitatório”. (Destacamos.)

Seguindo a mesma trilha, no Acórdão nº 2.116/2011, a 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União alertou um de seus jurisdicionados no sentido de que “se abstenha de adquirir bens e serviços por dispensa de licitação, em valores superiores aos permitidos pela legislação, sendo necessário, para tanto, que, doravante, para os objetos iguais ou assemelhados, as aquisições sejam feitas considerando os valores totais envolvidos, e não que cada processo corresponda a uma aquisição em valor dentro dos limites da lei, evitando-se o indevido fracionamento de despesas”. (Destacamos.)

Portanto, antes de ponderar a forma como se processará a contratação, é dever do gestor público verificar, considerando o que é previsível, o total de gastos com objetos de mesma natureza a ser contratado no exercício orçamentário.

Feita a respectiva análise de gastos e, frise-se, em função do montante total identificado, a Administração, ao necessitar aperfeiçoar a aquisição do bem/contratação do serviço, poderá (I) licitar via modalidade prevista na Lei nº 8.666/93; (II) contratar o objeto via dispensa em razão do valor, se, diante do montante identificado, não restar ultrapassado os limites estabelecidos no art. 24, incisos I e II, conforme o caso; (III) ou, independentemente do valor da contratação, licitar via pregão (desde que se trate de bem ou serviço de natureza comum).

Observa-se que, caso realizado pregão, não há que se falar em valores para a escolha da modalidade em si. Isso porque no pregão não se leva em conta o valor do objeto/contratação, mas sim a natureza comum do objeto. De todo modo, se ao necessitar novamente o mesmo objeto a Administração decidir realizar uma licitação via modalidade prevista na Lei nº 8.666/93 ou, mesmo, uma dispensa em razão do valor, cumprirá considerar, para fins de evitar o fracionamento indevido de despesas, o total de gastos com esse objeto durante o exercício orçamentário, inclusive aqueles que foram contratados pela modalidade pregão.

Veja-se que a análise quanto à aferição de objetos de mesma natureza visando evitar o fracionamento indevido está diretamente relacionada ao dever de planejamento da Administração. Justamente por isso, ainda que algumas contratações referentes a um mesmo objeto se dêem por pregão, também esses custos estarão embutidos no somatório para fins de identificar a modalidade licitatória (dentre as previstas na Lei de Licitações) ou o cabimento de dispensa em razão do valor, se forem levados a efeito.

A partir dessas considerações, importante reforçar o dever de planejamento da Administração Pública, o qual deve abarcar o conjunto de contratações previsíveis.

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14 Comentários

Gostaria de saber se vc possui alguma decisão sobre a apresentação de ATESTADOS EM LICITAÇÕES PÚBLICAS REFERENTES A QUANTIDADES.

JOEL

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Bom dia Joel! Obrigada pela participação em nosso Blog!
Sobre decisões envolvendo a apresentação de atestados em licitações públicas, no que tange à definição de quantidades, recomendo a análise do Acórdão nº 2.147/2009 – Plenário e da SÚMULA Nº 263/2011, ambos do TCU. Ainda, avalie o teor da Súmula nº 24 do TCE/SP.

Suzana Maria Rossetti

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George Dias Zaccarão disse: 21 de janeiro de 2013 às 11:54

Bom dia, a respeito de fracionamento de licitações, é caracterizado como tal quando se realiza uma compra por dispensa de licitações (valor inferior a R$ 8.000,00) e posteriormente no mesmo exercício financeiro lança um pregão para comprar o mesmo objeto?
Ex.: O administrador compra computadores no valor de até R$ 8.000,00 e posteriormente, no mesmo exercício financeiro, compra outros tantos enquadrados no valor dentro da modalidade de convite ou tomada de preço (ou mesmo pregão). Caracteriza-se o fracionamento de licitação?

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Caro George, como eu comentava no post, o fracionamento indevido retrata uma cautela quanto ao dever de planejamento. A partir disso, se a Administração identifica que o total de gastos, previsível, com determinado objeto, ultrapassa R$ 8.000,00, ainda que realize uma só dispensa e depois licite esse mesmo objeto por pregão (ou outra modalidade), estará configurado o fracionamento indevido.
No seu exemplo, se consoante ao planejamento da Administração já era previsível o total de gastos com computadores, montante esse que ultrapassava R$ 8.000,00, então a dispensa levada a efeito é passível de apontamento, em razão de fracionamento indevido.
Cordialmente,

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Merion Carvalho Pinheiro disse: 30 de setembro de 2013 às 9:40

Prezados, a dúvida é:

O que é exercício financeiro? O iterstício entre duas dispensas é de um ano? Ou não pode ocorrer duas dispensas no mesmo exercício financeiro?

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Prezado Merion,
O exercício financeiro coincide com o ano civil, na forma do art. 34, da Lei nº 4.320/64. Assim para verificar se a dispensa em razão do valor é regular, necessário avaliar o total de gastos previsíveis, num mesmo exercício financeiro (e para os casos cujo ajuste admite prorrogação, considerando os períodos pertinentes, a exemplo de serviços contínuos), para objetos de mesma natureza. A dispensa em razão do valor será possível se o resultado pertinente ficar dentro do limite indicado na regra. Aliás, se a soma ficar dentro do limite legal, possível realizar, num mesmo exercício, tantas dispensas quantas forem necessárias.
Espero ter auxiliado! Continue participando do nosso Blog!
Atenciosamente,

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Boa tarde!
Um pregão (por lote) foi definido 2 grupos: um para prestação de serviços em Brasília e outro para prestação de serviços em outros estados. Daí, passo a questionar:
1- É possível subdividir o grupo “Brasília” em 2 dois ‘sub-lotes’ com a mesma descrição técnica e para atender ao mesmo objeto?
2- Tendo em vista que contrato será executado por meio de ordens de serviço em que ambas empresas deverão elaborar orçamento contendo o custo da execução é possível a administração escolher dentre as contratadas aquela que apresente menor orçamento?
3- É permitido ter dois contratos simultâneos com empresas diferentes, mas objetos e objetivos idênticos?
4- Esse tipo de contratação pode ser realizada sem ser considerada fracionada ou ser ilegal?

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Rogerio Rolim disse: 23 de maio de 2014 às 11:14

No presente caso concreto tem-se em curso um procedimento para registro de preços com data marcada para o pregão eletrônico com objetivo de registrar preços para contratação de locação de tendas , cadeiras e outros materiais para eventos. Ocorre que , no intervalo de tempo entre a realização do pregão , houve uma necessidade de contratar o serviço de locação de tendas e , pelo valor , optou-se pela dispensa com fulcro no Art. 24 , II. A compra pode ser efetuada via dispensa mesmo com pregão (SRP) marcado para o mesmo objeto? É caso de fracionamento ilegal de despesas? Fere algum principio explicito ou implícito? Pode o gestor ser questionado por falta de planejamento nas suas contratações?

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Prezada Nubia,
Agradecemos sua participação no Blog da Zênite!
Temos explicado, com frequência, que em alguns casos as manifestações dos nossos leitores representam questionamentos sobre situações concretas, cuja resposta demanda análise técnica individualizada e casuística. Entretanto, o objetivo deste Blog é outro: o compartilhamento de informações, ideias, opiniões e comentários sobre o processo de contratação pública e o regime de pessoal da Administração Pública, de um modo geral, sem entrar em pormenores de casos concretos.
Em vista disso, deixaremos de responder seu comentário, inclusive porque a análise de casos exige a compreensão e o conhecimento de todas as informações respectivas, necessárias inclusive para manifestarmos qualquer orientação, ainda que mais genérica.
Agradecemos sua compreensão.
Cordialmente,

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Prezado Rogério,
Agradecemos sua participação no Blog da Zênite!
Como sempre alertamos, em alguns casos as manifestações dos nossos leitores representam questionamentos sobre situações concretas, cuja resposta demanda análise técnica individualizada e casuística. Entretanto, o objetivo deste Blog é outro: o compartilhamento de informações, ideias, opiniões e comentários sobre o processo de contratação pública e o regime de pessoal da Administração Pública, de um modo geral, sem entrar em pormenores de casos concretos.
Em vista disso, deixaremos de responder seu comentário, inclusive porque o caso narrado não contempla todas as informações que necessitaríamos para manifestar qualquer orientação, ainda que mais genérica.
Agradecemos sua compreensão.
Cordialmente,

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Boa noite,

Se eu fizer dois pregões do mesmo objeto dentro do mesmo exercício financeiro isso seria considerado fracionamento de despesa?

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Prezado Eduardo,
O fracionamento indevido faz sentido quando falamos das modalidades da Lei nº 8.666/93 ou da dispensa de licitação em razão do valor. Como a escolha do pregão não se dá em função do valor, a questão do fracionamento não é relevante.

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Ricardo S Portela disse: 22 de março de 2016 às 16:07

Prezada Suzana, boa tarde!

Primeiramente, parabéns pelo trabalho! O texto é muito pertinente no que diz respeito ao dever da Administração em programar suas despesas.
Minha dificuldade reside na falta de parâmetros objetivos para definir o que seriam “compras de mesma natureza necessárias durante o exercício orçamentário”. A fim de verificar a possibilidade de dispensa, nos termos do art. 24, I e II, da Lei n.º 8.666/93, devo considerar o montante anual na mesma classificação orçamentária (rubrica), na mesma subfamília ou o valor referente aos itens idênticos/semelhantes que a Instituição pretende adquirir?

Muito Obrigado!

Ricardo S Portela

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Olá Sr. Ricardo!
A questão envolvendo o que devem ser considerados bens e serviços de mesma natureza é problemática. Especialmente porque não há um tratamento legal ou regulamentar para o assunto. De toda sorte, a classificação orçamentária, por si só, também não deve ser um instrumento balizador da discussão, na medida em que de cunho eminentemente financeiro. Sugerimos a adoção de dois critérios: a) agrupar espécies de um mesmo gênero. Exemplificando: sabão, detergente e desinfetante não são idênticos entre si, mas guardam fortes traços de similaridade, pois são todos do gênero “materiais de limpeza”; b) os objetos a serem contratados são fornecidos por profissionais de mesma especialidade (art. 23, § 5°) ou de um mesmo segmento do mercado? Se a resposta for afirmativa, reforça-se a compreensão de que se tratam de objetos de mesma natureza e, assim, devem ser considerados conjuntamente para fins de enquadramento em dispensa em razão do valor.
Obrigada por sua participação!

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