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Para as entidades do Sistema S, a demonstração de interesses recíprocos entre os convenentes constitui requisito para a celebração do convênio?

As entidades do Sistema S são pessoas jurídicas de direito privado, estranhas à estrutura da Administração Pública, razão pela qual não se subordinam, diretamente, à Lei nº 8.666/93. Todavia, devido à natureza parafiscal das contribuições destinadas ao exercício de suas atividades, bem como por força do relevante interesse social que cerca sua missão institucional, os serviços sociais autônomos devem atender aos mesmos princípios a que se subordina a Administração quando do emprego de recursos financeiros.

Para orientar o cumprimento desse dever, as entidades do Sistema S possuem regulamentos próprios de licitações e contratos. Mas, diferentemente da Lei nº 8.666/93, esses normativos, de modo geral, não disciplinam a celebração de convênios. Em situações como essa, a busca de solução compatível na regulamentação aplicada à Administração Pública federal revela-se expediente útil.

Nesse sentido, valendo-se da disciplina constante do art. 1º, § 1º, inc. I, do Decreto nº 6.170/07, vê-se que o conceito de convênio envolve a celebração de

acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de recursos financeiros (…), visando a execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação.

A doutrina também aponta a existência de interesses recíprocos como elemento essencial para a formação dos convênios. Maria Sylvia Zanella Di Pietro leciona:

 

no contrato, os interesses são opostos e contraditórios, enquanto no convênio são recíprocos; por exemplo, em um contrato de compra e venda, o vendedor quer alienar o bem para receber o melhor preço e o comprador quer adquirir o bem pagando o menor preço; no convênio, também chamado de ato coletivo, todos os participantes querem a mesma coisa.1

Portanto, o interesse recíproco dos partícipes é pressuposto para a celebração de convênios. A própria noção de convênio afasta as relações jurídicas em que se pretende a mera obtenção de objeto ou serviço tendo a estipulação de uma remuneração como contrapartida.

Em que pese a existência de interesse recíproco dos partícipes ser um requisito básico para a formação dos convênios, em diversas situações, essa condição não vem sendo observada pelas entidades integrantes do Sistema S, o que tem feito o TCU tecer determinações a respeito do assunto, a exemplo do que se verifica no Acórdão nº 3.637/2013 – 2ª Câmara:

1.7. Determinações:

1.7.1. ao Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial – Administração Regional do Distrito Federal que:

1.7.1.1. abstenha-se de celebrar convênio no qual não esteja devidamente caracterizado o interesse recíproco dos partícipes, hipótese em que deverá realizar o devido procedimento licitatório em cumprimento aos arts. 1º e 2º do Regulamento de Licitações e Contratos do Senai e à jurisprudência deste Tribunal (Acórdãos nºs 741/2011 – 2ª Câmara e 3.749/2007 – 1ª Câmara).

Por essa razão, mesmo em face do silêncio dos regulamentos de licitações e contratos, entende-se que, tal qual a existência de um plano de trabalho previamente elaborado e aprovado pelas partes, o qual discipline a contrapartida do convenente, seu dever de prestar contas e a necessidade de a entidade fiscalizar a execução do convênio, a demonstração de interesses recíprocos entre os convenentes também constitui requisito para a celebração do convênio pelas entidades do Sistema S.2

 

REFERÊNCIAS

1 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2000. p. 284.

 

2 A par de outras condições fixadas pelo Decreto federal nº 6.170/07 e normas correlatas, cuja observância se revela recomendável, a celebração do convênio exige a elaboração e a aprovação de plano de trabalho, no qual, em síntese, constará o detalhamento do objeto pretendido, devendo também constar: metas a serem atingidas; etapas ou fases de execução; plano de aplicação dos recursos financeiros; cronograma de desembolso; previsão de início e fim da execução do objeto, assim como da conclusão das etapas ou fases programadas; contrapartida devida pelo convenente, dever de o convenente prestar contas dos recursos recebidos; e necessidade de a entidade fiscalizar a execução do convênio.

Nota: Esse material foi originalmente publicado na Revista Zênite – Informativo de Licitações e Contratos (ILC), Curitiba: Zênite, n. 238, p. 1261, dez. 2013, seção Perguntas e Respostas. A Revista Zênite e a Web Zênite Licitações e Contratos tratam mensalmente nas seções Orientação Prática e Perguntas e Respostas das dúvidas mais frequentes e polêmicas referentes à contratação pública. Acesse www.zenite.com.br e conheça essas e outras Soluções Zênite.

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