Registro de preços: Pesquisa de preços prévia à celebração de contratos – Dever ou faculdade?

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Que o registro de preços é uma ferramenta muito útil e importante para a boa gestão das contratações públicas não se tem dúvidas. Contudo, o exercício de nossa atividade de suporte e consultoria revela que muitos órgãos da Administração Pública ainda vacilam a respeito dos requisitos para celebração dos contratos com base em atas de registros de preços.

Uma das dúvidas mais recorrente gira em torno da justificativa dos preços. Não raras vezes, somos questionados se ao convocar o beneficiário da ata de registro de preços para contratação, a Administração precisa realizar pesquisa de preços de mercado.

O Sistema de Registro de Preços, previsto no art. 15, inc. II, da Lei nº 8.666/93, regra geral, terá cabimento quando haja a necessidade de contratações frequentes de um mesmo objeto, mas a Administração não possua meios para estabelecer previamente com precisão o seu quantitativo ou então o momento exato em que essas contratações serão necessárias.

É importante frisar que o beneficiário da ata de registro de preços não tem direito adquirido à contratação. E mais, mesmo existindo uma ata em vigor, a Administração não está obrigada a contratar pelo Sistema de Registro de Preços. Essa garantia está prevista no § 4º do art. 15 da Lei nº 8.666/93, que assegura ao particular, unicamente, o direito de preferência em igualdade de condições. Assim, tanto a Administração poderá não contratar os objetos registrados se não houver necessidade quanto poderá obtê-los por meio de outra licitação, por exemplo.

A razão para a disciplina do art. 15, § 4º, assegurar a possibilidade de a Administração realizar outra licitação para realizar a contratação pretendida e não se valer da ata de registro de preços em vigor é simples: evitar constranger a Administração a celebrar uma contratação desvantajosa, haja vista a existência de preços mais interessantes no mercado no momento da formação desse ajuste.

Como a ata de registro de preços tem duração de doze meses, no curso da sua vigência, as condições de mercado podem sofrer alteração, de sorte que os preços de objetos similares àquele que teve seu preço registrado pela Administração sejam reduzidos. Nesse caso, ao contratar com o beneficiário da ata, a Administração deixaria de obter melhores condições para a satisfação da sua necessidade, o que violaria os princípios da indisponibilidade do interesse público e da economicidade.

Sendo assim, fica claro o dever de, antes de convocar o beneficiário da ata de registro de preços para celebrar o contrato, a Administração apurar os preços praticados no mercado de modo a viabilizar a análise de vantajosidade em torno dessa convocação ou justificar a instauração de procedimento licitatório.

Inclusive, exatamente nesse sentido forma-se a orientação contida no art. 3º, § 4º, do Decreto nº 3.931/01, que regulamenta o Sistema de Registro de Preços no âmbito federal e impõe o dever ao órgão participante de “assegurar-se, quando do uso da Ata de Registro de Preços, que a contratação a ser procedida atenda aos seus interesses, sobretudo quanto aos valores praticados, informando ao órgão gerenciador eventual desvantagem, quanto à sua utilização”.

No Acórdão nº 2.091/2010, a 1ª Câmara do Tribunal de Contas da União também se manifestou sobre o assunto de modo a determinar à entidade jurisdicionada que “proceda, na oportunidade do efetivo fornecimento dos itens e nas quantidades necessárias, à verificação da conformidade dos preços registrados nas atas de Registro de Preços com os correntes no mercado”. (TCU, Acórdão nº 2.091/2010, 1ª Câmara, Rel. Min. Augusto Nardes, julgado em 27.04.2010.)

De forma bem objetiva, conclui-se pela necessidade de a Administração, ao convocar o beneficiário da ata de registro de preços para contratação, realizar pesquisa de preços de mercado com o objetivo de justificar a vantajosidade em torno da convocação.

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6 Comentários

Fabiano Moraes disse: 7 de março de 2012 às 8:06

Prezado Ricardo,

Em contribuição ao post, destaco que a verificação de “conformidade dos preços registrados nas atas de Registros de Preços com os correntes no mercado” apresenta grandes dificuldades práticas, não obstante a importância de manutenção da economicidade para a Administração.

Quando os preços registrados possuem referencial em tabelas de Índices de Preços, tais como alimentos e produtos agrícolas, OU estudo abrangentes de mercado como os produzidos pela Controladoria Geral da Prefeitura do Rio de Janeiro e do Governo de São Paulo, a Administração conta com uma fonte segura de pesquisa.

No entanto, mercados mais restritos e, de modo especial, o segmento de serviços que não podem ser considerados commodities padecem destas fontes. Muitas vezes a Administração é obrigada a pesquisar preços junto aos concorrentes diretos do Detentor da Ata, que propositalmente apresentam preços inferiores ao registrados, com o único objetivo de impedir a utilização da Ata. O pior é que estes concorrentes não estão sujeitos a qualquer tipo de penalidade, quanto menos ao risco de serem contratados pelos preços irrisórios ofertados.

O acompanhamento regular de índices de reajuste e, nos casos de uso intensivo de mão de obra, dos dissídios coletivos podem ser uma alternativa segura para os casos acima. Mais uma vez, tem lugar o princípio da razoabilidade no Direito Administrativo para que as boas regras não produzam resultados desastrosos.

Atenciosamente,

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Ricardo Alexandre Sampaio disse: 7 de março de 2012 às 14:10

Olá Fabiano Moraes,
Você tem toda razão! Existem objetos cujo acompanhamento dos preços de mercado imprime grande dificuldade para o gestor da ata de registro de preços.
Nesses casos, parece-me válida a observação que fiz em post anterior (Pesquisa de preços com base em apenas três orçamentos de fornecedores não funciona! ), de que “A experiência tem indicado bons resultados quando a Administração amplia as fontes de pesquisa e, principalmente, realiza a depuração dos valores pesquisados. Ou seja, a Administração deve se valer, além dos três orçamentos de fornecedores, da referência de preços obtida a partir dos contratos anteriores do próprio órgão, de contratos de outros órgãos, de atas de registro de preços, de preços consignados nos sistemas de pagamentos, de valores divulgados em publicações técnicas especializadas e quaisquer outras fontes capazes de retratar o valor de mercado da contratação, podendo, inclusive, utilizar preços de contratações realizadas por corporações privadas em condições idênticas ou semelhantes àquelas da Administração Pública.
Em se tratando de registro de preços para prestação de serviços com uso intensivo de mão de obra, a sua sugestão de acompanhamento dos valores de mercado por meio da verificação dos efeitos provocados sobre o preço registrado, pelos dissídios coletivos supervenientes é extremamente útil e pertinente.
Continue acompanhando nosso blog. Será um prazer voltar a compartilhar sugestões e ideias como essas.
Cordialmente,
Ricardo Sampaio

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Ricardo Sampaio,

Do todo levantado no presente post, venho-me uma indagação: qual seria, na prática, o direito de preferência do beneficiário da Ata, quando das realizações de outras licitações, no período de vigência daquela, verificou-se vantajosidade à Administração?

O caminho para essa resposta passa pelo art. 12 do Decreto nº 3.931/01.

Em breve linhas, o art. 12 do Decreto nº 3.931/01, trouxe maiores flexibilidades no trato dos ajustes financeiros, com vistas à justa remuneração a ser paga ao contratado. Vejamos: “Art. 12. A Ata de Registro de Preços poderá sofrer alterações, obedecidas as disposições contidas no art. 65 da Lei nº 8.666, de 1993. § 1º O preço registrado poderá ser revisto em decorrência de eventual redução daqueles praticados no mercado, ou de fato que eleve o custo dos serviços ou bens registrados, cabendo ao órgão gerenciador da Ata promover as necessárias negociações junto aos fornecedores”.

Como visto, por mais que o caput do art. 12 remeta às disposições prescritas no art. 65 da Lei nº 8.666/93, o § 1º aponta requisitos mais leves para o ajuste de preço no momento da contratação mediante Ata: eventual redução de preços praticados no mercado ou elevação dos custos dos serviços ou bens. Tal é o procedimento dada a conveniência e oportunidade de a Administração emitir Autorizações de Fornecimento no período de 12 (doze) meses. Ou seja, não há como o particular se projetar a um evento futuro e incerto, ainda mais quando oscilações no mercado são presenciadas no período da espera pelo primeiro pedido.

Pois bem, voltando ao questionamento inicial, os § § 1º e 2º, do também art. 12 do Decreto nº 3.931/01, parece que nos dá uma resposta acerca do direito de preferência, pois prever o chamamento do fornecedor para uma negociação direta, a fim de que este ajuste seus preços para prosseguir à contração.

Nesse caso, se existem licitações correndo em paralelo ao prazo de vigência da Ata e nelas estão anotados preços e condições mais vantajosas à Administração, pela conjunção do § 4º do art. 15 da Lei nº 8.666/93 com os § § 1º e 2º do art. 12 do Decreto nº 3.931/01, não há como dar prosseguimento a uma contratação sem antes perquirir com o vencedor da Ata a possibilidade de ajustar o preço por ele registrado.

Nesse particular, interessante perceber que o Decreto da Ata segue ordenando, também, a convocação dos demais fornecedores caso o vencedor não queira negociar o preço registrado.

Todo esse procedimento, repito, parece-me anterior à celebração de licitações ou de um contrato com empresa diferente da vencedora da Ata.

Porém, o que me deixou com uma pulga atrás da orelha foi não encontrar em minhas reflexões outro motivo determinante para a realização de licitações conjuntas que não a por você escrita, qual seja, “evitar constranger a Administração a celebrar uma contratação desvantajosa, haja vista a existência de preços mais interessantes no mercado no momento da formação desse ajuste”.

Mas, para isso, a Administração Pública deveria proceder um estudo comparativo entre a realização de licitações paralelas à Ata ou a pesquisas de preços no mercado voltado à busca de um resultado que seja mais eficiente e econômico, tanto financeira como materialmente, para aferir bons preços, uma vez que, necessariamente, o acordo com o ganhador da Ata deve acontecer.

Acredito que o § 4º do art. 15 da Lei nº 8.666/93 ao prever a possibilidade de serem licitados os mesmos serviços e produtos objetos de uma Ata corrente, não se molda com os princípios da razoabilidade, eficiência e economicidade, porquanto a pesquisa de preços no mercado é um dever tanto para as licitações “normais”, como para as estabelecidas mediante registro de preços. Aliás, o supracitado parágrafo, mais parece brechas para mentes corruptas.

Por isso me alinho com à sua conclusão de que a Administração Pública tem o dever de realizar pesquisa de preços de mercado no momento da contratação por meio da Ata, por força do que preconiza o art. 12 do Decreto nº 3.931/01. Somente acrescento preocupações quanto à falta de vantajosidade à Administração em concretizar licitações e contratos no período de 12 (doze) meses guardado à preferência do vencedor da Ata de ajustar seu preço ao de mercado.

Abraços,

Renan Paz

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Ricardo Alexandre Sampaio disse: 26 de março de 2012 às 16:18

Caro Renan Paz,
Obrigado pela sua contribuição.
Certamente, o SRP é uma ferramenta valiosa para a Administração, mas que não resolverá todos os problemas.
Justamente por isso precisamos intensificar o debate para construirmos soluções para aspectos como a questão do preço e sua oscilação ao longo da vigência da ata.
Espero continuar contando com a sua participação.
Abraço,
Ricardo Sampaio

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Rafael Lima Stepanski disse: 19 de março de 2013 às 20:23

Prezado Ricardo,

Suponhamos que o objeto de uma contratação seja a prestação de serviços psicológicos, compostos de duas espécies de avaliação: A e B. Numa pesquisa de mercado, por meio de consulta por e-mail a potenciais prestadores, foram obtidas informações distintas. Em alguns casos, o prestador especificou o valor de cada avaliação. Em outros, considerou o valor global para ambas as avaliações, sem, no entanto, especificar. Verificou-se, porém, que o somatório das avaliações que foram discriminadas aproximavam-se do valor das que não foram especificadas.

Exemplifico:

Prestador 1) Orçou as avaliações A e B em R$ 150,00 e R$ 200,00, respectivamente.
Prestador 2) Orçou o conjunto (sem especificar) em R$ 350,00.

1) Indago se essa apresentação de orçamento (especificada ou não) constitui algum impeditivo para estipulacão do valor médio a ser aplicado para definição do honorário dos serviço prestados no edital.

2) Posso utilizar ambas as formas de apresentação dos orçamentos para definir o valor da contraprestação pelos serviços prestados ou é necessária a explicitação de cada espécie de avaliação separadamente na proposta?

3) A inobservância dessa minúcia acarretaria algum risco?

Obrigado!

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Ricardo Alexandre Sampaio disse: 24 de março de 2013 às 23:48

Prezado Rafael Lima Stepanski
Em se tratando da contratação de dois serviços (A e B), ainda que reunidos em um único contrato, e sendo fixado o regime de empreitada por preço unitário, impõe-se a estimativa do custo individual de cada serviço.
No caso, os orçamentos que apenas apresentam o valor “global” podem ser considerados para complementar e confirmar as informações obtidas pelos orçamentos que especificam os preços unitários, mas estes (unitários) serão imprescindíveis.
Cordialmente,
Ricardo Sampaio

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