Sistema S – Concurso Público: TCU X TST

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Não raras vezes o TCU tem determinado às entidades privadas qualificadas por força de lei como serviços sociais autônomos a, em que pese não integrarem a Administração Pública federal, balizar a sua gestão pelos princípios fundamentais do regime jurídico administrativo assentado especialmente no caput do art. 37 da Constituição da República.

É justamente o fato de os serviços sociais autônomos administrarem recursos públicos, com vistas à persecução de fins de interesses públicos definidos pelas leis que os estabeleceram, que os submetem ao controle externo exercido pelo TCU. Daí porque a condição de os serviços sociais autônomos não integrarem a Administração Pública federal não afasta a competência do TCU para lhes fiscalizar.

Segundo já consagrado entendimento da jurisprudência do TCU, “cabe aos próprios órgãos do Sistema ‘S’ aprovar os regulamentos de suas unidades” (Decisão nº 907/1997 e Decisão nº 461/1998, ambas do Plenário).

Esses regulamentos devem se pautar nos princípios que regem o exercício da função administrativa, em especial os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, eficiência, publicidade e isonomia e o TCU, “ao julgar as contas e ao proceder à fiscalização financeira das entidades do Sistema ‘S’, pronunciar-se-á quanto ao cumprimento dos regulamentos em vigor” (Decisão n. 461/1998-Plenário).

Nesse sentido, o TCU tem sistematicamente exigido a existência de previsão regulamentar em harmonia com os princípios administrativos, a disciplinar a os procedimentos de seleção de pessoal levados a cabo pelos serviços sociais autônomos.

O fato de inexistir previsão expressa quanto à necessidade de observância dos princípios insculpidos no art. 37 pelos serviços sociais autônomos ou de modo a condicionar a observação desses princípios em face da natureza dos recursos recebidos por aquelas entidades, não afasta, segundo o TCU, a necessidade de ser instaurado processo seletivo de pessoal pelas referidas entidades.

A obediência aos princípios do art. 37 da Carta Constitucional foi abordada nos seguintes termos nos autos do Processo TC 019.946/2005-4:

“(…) A nova Carta cuidou de enunciar, no caput do art. 37, princípios até então implícitos na ordem constitucional, que constituem um regramento mínimo para a consecução do interesse público. Dada a relação instrumental existente entre esses princípios e o interesse a ser perseguido pela aplicação de recursos de origem pública, a incidência dos primeiros ultrapassa a estrutura formal da administração direta e indireta para alcançar a gestão desses recursos, ainda que descentralizadas para os entes de cooperação, como as Entidades do Sistema ‘S’.

11. Nesse sentido, é desnecessário que a Constituição diga, expressamente, que a gestão dos recursos repassados ao Sistema ‘S’, ou a qualquer entidade paraestatal, deve se conformar aos princípios basilares que regem a administração pública. A inafastável premissa política de que os recursos de origem pública destinam-se a atingir interesses públicos conduz à conclusão de que os instrumentos constitucionais protetivos desse interesse constituem parâmetro normativo a ser observado na aplicação dos referidos recursos, porque assim se revela o espírito político normativo da nossa ordem constitucional”.

Reprise-se ser pacífica a jurisprudência do TCU quanto à necessidade de observância dos princípios constitucionais do art. 37 pelas entidades integrantes do Sistema ‘S’ (Acórdão n. 3.380/2006, Acórdão n. 2.507/2006, Acórdão n. 2.542/2004 todos da 2ª Câmara; Acórdão n. 2.073/2004, Acórdão n. 2.013/2003 e Acórdão n. 9/2007 todos da 1 ª Câmara), a qual se ampara, largamente, na natureza dos recursos públicos administrados como fator determinante para a sujeição a tais princípios. Facilmente verifica-se a posição dominante no TCU, segundo a qual a submissão das entidades do “Sistema S” à jurisdição do Tribunal decorre exatamente da natureza pública dos recursos administrados.

Sobre o assunto, transcreve-se trecho do voto condutor do Acórdão n. 1.461/2006 – Plenário, no qual o Ministro Relator aborda com exatidão a necessidade de observância aos princípios para efeito de admissão de empregados pelas entidades do “Sistema S”:

“7. Diversamente do que se alega no subitem 5.4, não há como pretender que a forma de admissão de empregados seja um aspecto periférico à gestão das entidades. A relação entre a política de contratação de pessoal e a gestão dos recursos colocados à disposição dessas entidades não só existe, como é visceral. A uma, porque a mão-de-obra absorve uma parcela expressiva das disponibilidades orçamentárias, como em regra acontece na maior parte das instituições prestadoras de serviço, sendo um relevante item de custo. A duas, porque a utilização de critérios objetivos de seleção, correlacionados com as atividades a serem exercidas, resulta, em princípio, na contratação dos interessados mais aptos e, assim, contribui para a qualidade dos serviços prestados. Por fim, mas não menos importante, a impessoalidade da seleção contribui para que o ingresso de novas pessoas na entidade contratante sirva aos objetivos institucionais, evitando desvios de finalidade que poderiam ser fomentados por escolhas pessoais. Com o processo seletivo preserva-se, em ultima ratio, o interesse público, que justifica a retirada coercitiva dos recursos da esfera privada e a sua entrega obrigatória às entidades beneficiadas.”

Não por outras razões, conforme a ótica do TCU, não há como as entidades do “Sistema S” afastarem o dever de realizar processo seletivo para admissão de pessoal, haja vista ser essa uma conduta decorrente e necessária para o adequado atendimento aos princípios constitucionais. Logo, entende o TCU que, estando essas entidades submetidas à observância desses princípios por força da natureza pública dos recursos que administram, o simples fato de não integraram a composição orgânica da Administração Pública não é suficiente para lhes isentar do dever ora apontado.

Todavia, não obstante a já sedimentada orientação no âmbito do TCU, no sentido de impor às entidades do “Sistema S” a realização de processos seletivos para admissão de pessoal em harmonia com os princípios que regem o exercício da função Administração, o TST entendeu no Recurso de Revista nº 120500-62.2008.5.10.0018 que o SESCOOP não é obrigado a realizar concurso público para contratar pessoal.

Segue abaixo teor da notícia acerca do julgamento do Tribunal Superior do Trabalho:

“A Oitava Turma do Tribunal Superior do Trabalho, à unanimidade, rejeitou recurso do Ministério Público do Trabalho na ação civil pública movida contra o Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo – Sescoop, para que este fosse obrigado a promover processo seletivo, com critérios objetivos, em suas contratações de pessoal.

O Sescoop foi criado pela Medida Provisória nº 1.715/1998, sendo composto por entidades vinculadas ao sistema sindical ‘Sistema S’, com a finalidade de organizar, administrar e executar em todo o território nacional o ensino de formação profissional, desenvolvimento e promoção social do trabalhador em cooperativa e dos cooperados.

O MPT fundamentou seu pedido no fato de o Sescoop receber e gerir recursos públicos, situação, que, a seu ver, é bastante para determinar a realização de concurso público.

Entretanto, o Tribunal Regional do Trabalho da 10ª Região (DF e Tocantins) entendeu não ser essa a melhor interpretação, porque, ainda que as contribuições compulsórias referidas no artigo 240 da Constituição Federal sejam lançadas em favor do Sescoop, não se mostram aptas a impor a observância do processo seletivo público para o serviço social autônomo.

Não se pode dizer, segundo o Regional, que o Sescoop é custeado por dinheiro público, porque sua base de sustentação está nas contribuições efetuadas exclusivamente pelas cooperativas. “Definitivamente, nenhum dispositivo legal impõe ao Demandado a observância de certame público para a admissão de pessoal”.

Dessa decisão, o MPT interpôs recurso ao TST. Argumentou que o Sescoop, como entidade integrante do ‘Sistema S’ e custeada por recursos públicos parafiscais, deve ser obrigado a promover concurso público para contratar pessoal.

Ao analisar o recurso, o ministro Márcio Eurico Vitral Amaro, relator na Oitava Turma, observou que a jurisprudência do TST é de que os serviços sociais autônomos, integrantes do ‘Sistema S’, embora ostentem a condição de paraestatais, não compõem a Administração Pública Direta ou Indireta, ainda que a subvenção por recursos públicos acarrete a sujeição dessas entidades aos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Tais características não modificam a natureza jurídica de direito privado desses serviços e não se mostram adequadas para se concluir que eles se sujeitam à regra do inciso II do artigo 37 da Constituição, para o provimento do seu quadro de pessoal, finalizou o ministro“ (Notícias do Tribunal Superior do Trabalho, acessada em 21/02/2011, às 15:25h).

Sob a nossa ótica, o entendimento do TST não pode ser tomado de forma absoluta, isentando as entidades do “Sistema S” de precederem suas contratações de pessoal da realização de procedimentos de seleção pautados nos princípios administrativos constitucionais.

O princípio Republicano impõe a prestação de contas por todo aquele que seja responsável pela gestão de recursos de índole pública. Assim, ainda que sob o enfoque orgânico as entidades do “Sistema S” não integrem a Administração Pública indireta, são pessoas jurídicas de direito privado criadas por lei, para dar cabo do atendimento de finalidades públicas, tendo como principal fonte de receitas a instituição de tributos em seu favor.

Sob o prisma da Constituição da República, um tributo não pode ter outro fim senão permitir ao Estado ou àquele indicado pela Lei, a satisfação de interesses públicos. E se todos devem se sujeitar aos efeitos da tributação (salvo as pessoas imunes ou isentas, na forma da lei), igualmente deve-se assegurar a todos os benefícios proporcionados pela aplicação dessas receitas.

República vem do latim “res publica”, ou, simplesmente, “o bem público”. Logo, sendo os recursos alocados pelas entidades do “Sistema S” públicos, por natureza a sua aplicação deve reverter no acesso à sociedade. Daí porque, não seria compatível com a noção de Estado democrático e republicano, admitir que pessoas jurídicas de direito privado possam administrar bens públicos fora do alcance dos preceitos do Direito Público, submetendo-se de forma exclusiva a égide do Direito Privado.

Sob esses argumentos, ainda que o TST venha não exigir concurso público para o provimento dos quadros de pessoal das entidades do “Sistema S”, menos do que um processo seletivo pautado nos princípios constitucionais previstos no art. 37 da Carta Constitucional não se deve admitir.

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14 Comentários

Luiz José da Silva disse: 14 de outubro de 2011 às 7:59

Prezados.
A subrodinação das entidades do sistema “S” ao artigo 37 da CF é total ou parcial?
A pergunta é pontual. Um servidor público ou militar aposentado/reformado que preste concurso e seja aprovado poderá acumular os proventos com a remuneração do novo emprego?
Obrigado.
Luiz José

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Ricardo Alexandre Sampaio disse: 16 de outubro de 2011 às 12:45

Prezado Sr. Luiz José,
Entendo que no caso de um servidor público ou militar, aposentado/reformado, prestar concurso e ser aprovado, passando a ocupar um emprego em entidade do Sistema S, não haverá óbice capaz de lhe impedir de acumular os vencimentos desse novo emprego com os proventos de sua aposentadoria.
O fundamento reside no fato de as entidades do Sistema S não integrarem a estrutura da Administração Pública, sendo pessoas jurídicas de direito privado, sobre as quais não incidem as normas que alcançam os órgãos e entidades da Administração, mas apenas o dever de observarem os princípios administrativos na gestão de recursos públicos.
Atenciosamente,
Ricardo Sampaio

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Antonio Martins de Sousa disse: 6 de junho de 2012 às 11:35

O fato de a contribuição parafiscal das entidades do Sistema S ser categorizada atrapalha a ingerência do Poder Público. Mas a natureza publicística das instituições é indiscutível, pela forma como são financiadas. O que me preocupa é que, no entendimento de terem autonomia de entidade de direito privada, são geridas apenas pelo próprio sistema da Indústria (CNI) ou do Comércio (CNC), Federações Estaduais (p.ex. FIESP, FECOMERCIO).

Pergunto se não deveria haver, na administração autônoma das mesmas, participação EQUÂNIME dos sindicatos de empregados (que, em porção igual, sustentam às Paraestatais).

Também falta colocar esmiuçadamente como o Governo deve participar da gestão finalística de tais entidades. O controle indireto, por metas, programas de lei ou julgados de conteúdo político é pouco eficaz, confuso e pode desgastar a autonomia privada das instituições de maneira imperceptível e grave (o que talvez transponha o objetivo de criação das mesmas).

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Paulo Risuenho disse: 14 de junho de 2012 às 9:42

O TCU e atualmente o CGU estão se posicionando da mesma forma para a contratação de funcionarios do sistema “S” através de concurso público ou seleção(art 37 da CF), seleção até concordo, porem concurso não, porque não haverá depois da posse a estabilidade, pois os funcionários são regidos pela CLT. Ocorre que o TCU e CGU estão barrando a transferência de funcionários na mesma entidade, entre estados ou de estados á Nacional. O bloqueio na transferência de funcionários pode ser imposto á administração do sistema “S” pelo TCU e CGU como querem?

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Permitam-me algumas considerações sobre o tema.
Se não há necessidade de dispositivo expresso para aplicar os princípios do art. 37 da CF/88 aos serviços sociais (como entende o TCU), porque a CF/88, no seu art. 236, §3º, expressamente afirma que a atividade notarial deve ser exercida após prévio concurso público? os cartórios também não são mantidos por taxas, espécie de tributo? .Seria esse dispositivo desnecessário ( o que, se for verdade, afeta a força normativa da CF/88, fato que a doutrina não admite)?
Muito mais do que os serviços sociais, que exercem atividade privada de interesse público, os cartórios exercem serviço público típico, por delegação
Também, o próprio TCU entende que os serviços sociais não estão submetidos ao teto constitucional, que deriva da aplicação dos princípios do art. 37 da CF. Não seria uma posição incongruente do TCU, que aplica a mesma regra de forma diferente?
por último, apenas para informar que o STF já tem posicionamento (monocrático, diga-se de passagem: ACO do SEESCOOP julgada pelo Ministro Eros Grau), que entende que as contribuições parafiscais dirigidas aos serviços sociais, ao adentrar nos cofres da entidade, teria natureza privada, o que tão somente vincularia a aplicação dos recuros nas finalidades das entidades.

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Quanto a contratação de parentes nos sistema “s”.
Algumas proibem expressamente, mas outras são omissas quanto ao assunto.
As omissas contratam parentes sem qualquer problema.
Considerando serem paraestatais o nepotismo deveria ser proibido.

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Ricardo Alexandre Sampaio disse: 19 de outubro de 2012 às 16:52

Concordo com você, Mariana.
A natureza paraestatal submete essas entidades à observância dos princípios do Direito Público, inclusive do princípio da moralidade, o qual impede o nepotismo.
Cordialmente,
Ricardo Sampaio

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Jose ricardo disse: 9 de novembro de 2012 às 7:14

Olá,

Eu trabalho em uma unidade do sistema “S”, e vejo quanto o dinheiro público é jogado fora. Tem diretor da unidade ganhando mais que um ministro do STF. Eu fico sem entender porque Governo não acaba com essa farra, pois eles estão usando dinheiro público para comprar áreas e depois vender para as grandes construtoras.

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Ricardo Alexandre Sampaio disse: 13 de novembro de 2012 às 23:54

Infelizmente, José Ricardo, situações como essa ocorrem.
Cabe a cada um de nós fazer corretamente a nossa parte e esperar que as instituições consigam aperfeiçoar seus controles.

Cordialmente,

Ricardo Sampaio

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Ricardo, tenho uma dúvida

funcionários do sistema S têm direito de solicitar reintegração de cargo, como os funcionários públicos. Já que a orientação quanto à admissão é similar à administração pública, o que dizem as entidades fiscalizadoras quanto à demissão.

Obrigado.

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Ricardo Alexandre Sampaio disse: 22 de fevereiro de 2013 às 13:56

Prezado Filho,
Em que pese a incidência de uma serie de disposições de direito público às relações firmadas pelas entidades do Sistema S, no caso específico do regime de pessoal estabelecido entre elas e seus funcionários devem ser observadas as disposições da CLT, não se aplicando o regime da Lei nº 8.112/90.
Cordialmente,
Ricardo Sampaio

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Prezado (a),

Se ao menos o processo seletivo deve ser colado em prática qual é o formato e maneira idela de promovê-lo?
Queria saber se é possível colocar cláusula vedando a participação de funcionários do quadro com contrato de trabalho por tempo indeterminado a se candidatarem ao uma vaga com contrato por tempo determinado.
Isso tem acontecido com frequencia e como não pode haver alteração contratual para pior para o empregado a entidade onde trabalho tem de arcar com o risco de mudar o contrato, atendendo o pedido do empregado aprovado.

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Ricardo Alexandre Sampaio disse: 24 de julho de 2013 às 13:30

Prezado Alexandre,
O processo seletivo será uma espécie de concurso, ainda que se diga que não seja concurso. Isso porque, não tem como fazer um processo seletivo sem atentar para as características básicas de um concurso.
Além disso, entendo que todas as situações que representem risco de prejuízo para a entidade podem justificar restrições no edital. A solução depende, portanto, de uma análise capaz de indicar e dimensionar o risco envolvido, para em vista disso prever a conduta mais razoável para afastá-lo ou minimizá-lo. Quando essa conduta envolver a restrição de direitos de terceiros, com mais razão se impõe o uso do meio menos gravoso e a motivação.
Cordialmente,
Ricardo Sampaio

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Fábio Carvalho Hansem disse: 22 de setembro de 2014 às 17:42

Excelente interpretação normativa do autor do artigo! Revela a isenção e o posicionamento de um magistrado. O que costuma ser raro na seara das questões que envolvem as entidades “S”, quase sempre dominada por interesses particulares e corporativos, que fazem perder de vista o único norte possível: o interesse público. Quanto mais se aproximarem da eficiência, da regularidade e da correção que caracterizam a administração pública, mais eficientes se tornarão as entidades “S”.

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