TCU: restrição ao somatório de atestados em licitações para a terceirização de serviços

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Categoria: Licitação, Terceirização

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A exigência de apresentação de atestados para fins de qualificação técnica em licitação, prevista no art. 30, § 1º da Lei nº 8.666/93, tem como finalidade verificar se o licitante possui condições técnicas necessárias e suficientes para, em se sagrando vencedor do certame, cumprir o objeto de forma satisfatória.

Os atestados revelam a experiência anterior do licitante na execução de objetos similares ao licitado, em características, quantidades e prazos. A lógica que baseia a qualificação técnica envolve uma presunção de capacidade. Segundo as diretrizes legais, se reconhece que o sujeito que comprovar já ter realizado um objeto equivalente ao licitado será presumido “apto” para desenvolver o objeto da licitação, razão pela qual haverá de ser habilitado.

Com base nisso, em um primeiro momento, seria possível entender que quanto maior o grau de exigências, maior a presunção de que aqueles que as cumprem são capazes de executar as obrigações contratuais e, consequentemente, maior a segurança da Administração.

Entretanto, o rigor exagerado na fixação das exigências pode restringir a competitividade do certame, pois quanto mais exigências, menor o número de pessoas aptas a cumpri-las. E o pior, se nem todas as exigências forem justificáveis em vista do risco e da complexidade envolvidos na contratação, tal restrição terá sido imotivada.

Justamente por tal razão, com vistas a ampliar a competitividade, a regra é aceitar o somatório de atestados para fins de qualificação técnica. Mediante o somatório, faculta-se ao interessado que não lograria êxito em demonstrar sua capacidade por meio de um único atestado, que o faça conjugando experiências diversas. Nesse sentido é o entendimento do TCU, cuja jurisprudência pacífica considera possível o somatório de atestados independentemente de previsão editalícia (TCU: Acórdão nº 1.983/2014-Plenário; Acórdão nº 1.231/2012-Plenário e; Acórdão nº 1.890/2006-Plenário).

Em consequência disso, o impedimento ao somatório de atestados é medida excepcional que deve estar amparada em justificativa de ordem técnica e exige vedação expressa no edital da licitação.

É o caso, por exemplo, das licitações para a terceirização de serviços, conforme entendeu o TCU. Em recente julgado, o Plenário da Corte de Contas admitiu a restrição ao somatório de atestados para a aferição da capacidade técnico-operacional das licitantes em certame dirigido à contratação de mão de obra terceirizada, ao argumento de que a execução sucessiva de objetos de pequena dimensão não capacita a empresa para a execução de objetos maiores. Veja-se trechos da decisão:

“[Voto]

(…)

12. Entretanto, o mencionado acórdão não tratou especificamente da possibilidade de comprovação da experiência técnica mediante a soma de atestados. É bem verdade que, de acordo com a tradicional de jurisprudência desta Corte de Contas, em regra, deve haver a permissão de que os requisitos técnicos exigidos em licitações públicas sejam comprovados mediante a apresentação de mais de um atestado.

13. Esse entendimento geral, contudo, não afasta a possibilidade de que a restrição à soma de atestados ocorra quando o objeto licitado assim exigir. A respeito, o TCU manifestou-se mediante o Acórdão 2.150/2008 – Plenário, subitem 9.7.2:

(…)

15. Nas situações de terceirização de mão de obra, como já adiantado, busca-se averiguar a capacidade das licitantes em gerir pessoal. Nesse sentido, o seguinte trecho do voto condutor do Acórdão 1.214/2013-Plenário:

(…)

16. Sob essa ótica, entendo que admitir a simples soma de atestados não se mostra o procedimento mais adequado para se aferir a capacidade técnico operacional das licitantes. Isso porque se uma empresa apresenta sucessivos contratos com determinados postos de trabalho, ela demonstra ter expertise para executar somente os quantitativos referentes a cada contrato e não ao somatório de todos. Em outras palavras, a demanda por estrutura administrativa dessa empresa está limitada aos serviços exigidos simultaneamente, não havendo que se falar em duplicação dessa capacidade operacional apenas porque determinado objeto executado em um exercício é novamente executado no exercício seguinte.

17. Em suma, não há porque, e aqui divirjo pontualmente da unidade técnica, supor que a execução sucessiva de objetos de pequena dimensão capacite a empresa automaticamente para a execução de objetos maiores. De forma exemplificativa, a execução sucessiva de dez contratos referentes a dez postos de trabalho cada não necessariamente capacita a empresa para a execução de contratos abrangendo cem postos de trabalho.

18. Não é demais rememorar que a jurisprudência desta Corte, em regra, é conservadora no sentido de que a exigência técnico-operacional se limite a 50% do objeto contratado. Ou seja, caso o objeto seja dimensionado para cem postos de trabalho, as exigências editalícias devem se limitar a cinquenta postos. Desta feita, ao se aceitar a simples soma de atestados, estar-se-á se permitindo que uma empresa com experiência, ainda utilizando do exemplo anterior, em gerenciar dez postos de trabalho assuma um compromisso dez vezes maior com a administração pública.

(…)

20. Exceção a esse entendimento deve ser feita quanto os diferentes atestados se referem a serviços executados de forma concomitante. Nessa situação, para fins de comprovação de capacidade técnico-operacional, é como se os serviços fossem referentes a uma única contratação. Com efeito, se uma empresa executa simultaneamente dez contratos de dez postos de serviços cada, cabe a suposição de que a estrutura física da empresa é compatível com a execução de objetos referentes a cem postos de serviços. Vislumbra-se, inclusive, nessa situação hipotética, maiores exigências operacionais para gerenciar simultaneamente diversos contratos menores em locais diferentes do que gerenciar um único contrato maior (sempre considerando que haja identidade entre o somatório dos objetos desses contratos menores e o objeto desse contrato maior).” (TCU, Acórdão nº 2.387/2014, Plenário, Rel. Ministro Benjamin Zymler, j. em 10.09.2014)

Portanto, considerando o entendimento do TCU somente em casos excepcionais será possível restringir, mediante previsão editalícia, o somatório de atestados para efeito de comprovação de qualificação técnica. Trata-se dos casos em que a complexidade do objeto decorre da sua dimensão quantitativa, como na terceirização de serviços, por exemplo. Nesses casos, não terá cabimento o somatório de atestados, visto que a execução sucessiva de objetos de pequena dimensão não capacita, necessariamente, a empresa para a execução de objetos maiores. Todavia, ressalta-se, não se descarta, nessas hipóteses, a possibilidade de somatório de atestados para contratos executados concomitantemente.

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4 Comentários

Gabriel Figueiredo disse: 28 de janeiro de 2015 às 9:38

O artigo é esclarecedor, mas fiquei com uma dúvida:
Se a restrição ao somatório de atestados menores se dá pelo fato de a empresa não comprovar, assim, sua capacidade administrativa e operacional para gerir um contrato de grande porte, como ficaria o seguinte exemplo:
Supondo que uma empresa prestadora de serviços atua nos segmentos A, B e C.
Um dado processo licitatório, cujo objeto é específico do segmento A demanda uma comprovação de experiência em projetos com 30 postos de trabalho simultâneos.
Caso a empresa tenha executado ou esteja executando, simultaneamente, um contrato para cada segmento, com 10 postos de trabalho cada, a utilização das comprovações de experiência dos contratos referentes aos segmentos B e C, apesar de não serem propriamente o mesmo escopo do processo, poderiam ser utilizadas para comprovar a capacidade de gestão da empresa?
Ou melhor, o Contratante teria a possibilidade de prever no edital esta situação?
Obrigado.

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Prezado Gabriel,
Conforme pontuamos no texto, a avaliação acerca da qualificação técnica dos licitantes visa verificar a aptidão para a execução do objeto da contratação.
Para tanto, nem sempre será impreterível a demonstração quanto à execução de objeto idêntico ao licitado. A regra é que a comprovação quanto ao exercício de atividade semelhante e compatível seja suficiente para demonstrar para a Administração a qualificação do licitante para bem executar o objeto.
Nesse sentido é a orientação formulada pelo Núcleo Zênite de Pesquisa e Desenvolvimento, constante da Leianotada.com:
“É permitido à Administração exigir, como requisito de qualificação técnica, a comprovação de aptidão para desempenho de atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da licitação. Atividade pertinente, em contratação pública, é o serviço, o fornecimento ou a obra que pode ser considerado similar ou equivalente ao objeto licitado. Para que o licitante seja habilitado, precisa, como regra, demonstrar sua capacidade técnica, o que se faz com base na sua experiência profissional. Ele deverá demonstrar que executou objeto similar ao licitado, ou seja, não se trata de demonstrar qualquer experiência, mas aptidão para executar atividade pertinente à licitada. É importante atentar ao fato de que atividade pertinente não é atividade idêntica ou igual, mas equivalente. Pertinente é o que tem a mesma natureza e a mesma complexidade, que é similar, que apresenta o mesmo nível de dificuldade ou de complexidade técnica. (…) A pertinência e a compatibilidade do que será exigido no edital e do objeto licitado devem ocorrer em razão das características, dos quantitativos e dos prazos, parâmetros que a Administração poderá utilizar para dizer o que considera pertinente e compatível. Características, quantitativos e prazos são, portanto, critérios comparativos utilizados pela Administração para objetivar a aptidão que considera necessária e apta a demonstrar a capacidade técnica do licitante para executar o objeto. (Orientação formulada em discussões realizadas pelo Núcleo Zênite de Pesquisa e Desenvolvimento.)” (MENDES, Renato Geraldo. LeiAnotada.com. Decreto nº 5.450/05, nota ao art. 14, inc. II, categoria Doutrina. Acesso em 05 fev. 2015. Destaque nosso).
Veja-se que a análise acerca do que será considerado pertinente e compatível para fins de comprovação da capacidade técnica é casuística, ou seja, deve levar em conta o objeto da licitação. É certo que após essa definição a Administração poderá estabelecer os critérios utilizados no edital do certame, nos termos explicitados no texto acima transcrito.
Assim, se no exemplo citado, a atividade desenvolvida nos contratos referentes aos segmentos B e C for pertinente e compatível com o objeto específico do segmento A (licitado), será possível utilizar a experiência para fins de comprovação de qualificação técnica.
Cordialmente,
Camila

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joselio de souza pinheiro disse: 11 de dezembro de 2015 às 7:16

MUITO ELUCIDATIVO A POSTAGEM SOBRE ATESTADOS DE CAPACIDADE TÉCNICO-OPERACIONAL: POSSIBILIDADES E RESTRIÇÕES PARA O SOMATÓRIO DE ATESTADOS.

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