Vantagens do SRP: Impossibilidade de caracterização de fracionamento de despesas

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Inicialmente, cabem alguns comentários acerca do fracionamento.

Quando a Administração necessita contratar determinado objeto, deve verificar, dentro do que for previsível, os bens de mesma natureza que serão contratados ao longo do exercício financeiro (art. 57, caput, da Lei nº 8.666/93) ou da possível duração do contrato (caso o objeto se enquadre nos incisos I, II ou IV do art. 57). É com base na estimativa desses gastos que a Administração adotará a dispensa de licitação em função do valor ou a modalidade de licitação adequada: pregão (para bens e serviços comuns), concorrência, tomada de preços ou convite.

O fracionamento caracteriza-se quando o administrador efetua diversas contratações de um mesmo objeto sem adotar a modalidade de licitação adequada ao seu quantitativo total. Vale dizer, adota-se modalidade de licitação da Lei nº 8.666/93 ou a dispensa em razão do valor de acordo com o montante de cada fração contratada. Para exemplificar, imagine-se que a Administração necessita de 2.000 resmas de papel A4 em um ano, sendo que o valor total do objeto imponha o dever de licitar. No entanto, deflagram-se diversas pequenas contratações inferiores a R$ 8.000,00, por meio da dispensa de licitação prevista no art. 24, II, da Lei nº 8.666/93. Trata-se aqui de fracionamento indevido, haja vista que a soma de todas as aquisições de papel A4 reclamam a realização de licitação, no caso, pregão, por se tratar de bem comum.

Com a adoção do Sistema de Registro de Preços pela Administração Pública resta afastado tal perigo. Isso porque a licitação para registro de preços deverá ser realizada na modalidade concorrência ou pregão.

A concorrência, como se sabe, é a modalidade mais ampla prevista na Lei nº 8.666/93, ou seja, não há limites de valores para sua adoção.

Já o pregão tem como característica a sua utilização para contratação de objetos de natureza comum, não havendo, também, limites referentes ao valor.

Sendo assim, verifica-se a impossibilidade material de ocorrer fracionamento indevido no registro de preços. A Administração poderá celebrar diversos contratos com objetos de mesma natureza, sem que para isso realize diversas licitações, durante a vigência da ata de registro de preços. A ata e as subsequentes contratações se originam de uma mesma licitação realizada na modalidade concorrência ou pregão, modalidades nas quais não se cogita o fracionamento.

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16 Comentários

Senhores,

Gostaria de informações quanto ao SRP. É possível comprar o mesmo equipamento ou similares em SRP diferentes e em várias vezes ao ano. Ex. compro um computador em um SRP no mês de janeiro e compro outro em junho em outro SRP

Sds,

Terezinha

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Adriano Biancolini disse: 14 de setembro de 2011 às 15:26

Cara Terezinha,
Obrigado pela participação em nosso blog.
Inicialmente, o objetivo do post intitulado “Vantagens do SRP: impossibilidade de caracterização de fracionamento de despesas” foi o de destacar que o implemento do Sistema de Registro de Preços se faz por meio de licitação nas modalidades concorrência ou pregão.
Veja que a concorrência é a modalidade de licitação mais ampla em termos financeiros, enquanto o pregão não se limita aos valores da contratação, mas à natureza do objeto a ser contratado, que deve ser comum.
Dessa forma, em regra, não se cogita a possibilidade da caracterização do fracionamento quando se tratar de contratação decorrente de ata de registro de preços, justamente porque essa é licitada nas duas modalidades cuja aplicabilidade não encontra limites nos valores das contratações.
No que se refere à dúvida objetiva, não visualizamos qualquer ilegalidade, mais precisamente o fracionamento de despesas, ao se efetuarem uma ou mais contratações de um mesmo objeto fruto de uma ou mais atas de registro de preço dentro de um mesmo exercício financeiro, justamente por o SRP se originar de uma licitação na modalidade concorrência ou pregão.
Contudo, haverá o fracionamento se depois de a Administração efetuar contratações de determinado objeto por intermédio do SRP, pretender contratar esse mesmo objeto, dentro do mesmo exercício financeiro, utilizando-se da dispensa em razão do valor, do convite ou da tomada de preços, sem considerar o valor de todas as contratações de objetos de mesma natureza cujas despesas eram previsíveis.
Vale trazer um exemplo para a melhor visualização: Digamos que a Administração tenha aderido a uma ata em que adquiriu cadeiras, no mês de janeiro de 2011. No mês de julho adquiriu mais cadeiras nessa mesma ata ou em ata diversa, totalizando nessas duas contratações 15 mil reais. Até aqui, não se verifica qualquer dúvida quanto à inexistência do fracionamento. O problema surge, por exemplo, quando esta Administração pretende adquirir nesse mesmo ano de 2011 mais um quantitativo de cadeiras, cujo valor é de 7,5 mil reais por meio de dispensa de licitação em razão do valor. Nesse caso, o valor total despendido com o objeto cadeiras soma a quantia de 22,5 mil reais dentro do exercício de 2011. Logo, em virtude da última aquisição feita por meio de dispensa, sendo que toda a despesa com cadeiras em 2011 era previsível, restou caracterizado o fracionamento em relação a esse objeto.
Espero que continue acompanhando o blog da Zênite e prossiga fazendo as observações que considerar pertinentes, contribuindo assim com a evolução do debate jurídico.
Atenciosamente
Adriano

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David Antonio AVanso disse: 17 de outubro de 2011 às 15:05

Caros Senhores

Represento uma autarquia, portanto o limite de dispensa de licitação para compra é de 16.000,00 reais, pretendo adquirir maquinas de calcular que cotadas todas elas 30(trinta) unidades custarão 15.720,00 portanto dentro da dispensa, não pretendo comprar todas somente a metade e num período de 12 (doze) meses outras 15 maquinas, não haverá portanto, fragmentação de despesa, posso comprar com dispensa fazendo um SRP, ou sou obrigado a comprar por concorrencia e ou pregão ???

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Adriano Biancolini disse: 21 de outubro de 2011 às 16:53

Caro Sr. David,
Ficamos felizes com a sua participação no blog.
Quanto à questão suscitada, nos parece impossível formalizar uma ata de registro de preços precedida por dispensa de licitação, em razão da completa ausência de permissivo legal.
Como destacado em posts anteriores, o Sistema de Registro de Preços encontra previsão no art. 15, inc. II, §§ 3º a 6º, da Lei nº 8.666/93; art. 11, da Lei nº 10.520/02 e, no âmbito federal, Decreto nº 3.931/01. Desses normativos resta claro que o SRP necessariamente deverá ser precedido de licitação na modalidade de concorrência ou pregão.
Assim, por força dessas disposições legais e em vista da ausência de previsão legal que dispense a licitação para instituição da ata de SRP, essa ata de registro de preços deverá se originar de licitação na modalidade pregão ou concorrência.

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Ednalva Maria disse: 24 de agosto de 2012 às 12:08

Boa tarde, segue minha pergunta: Registro de Preços. O que é o SRP, quais suas vantagens e quais suas desvantagens. Quando deve ser utilizado e quando não é recomendável sua utilização. Vamos discutir também sobre a vigência da Ata de Registro de Preços e do contrato decorrente da ARP, bem como assuntos correlatos.

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Ricardo Alexandre Sampaio disse: 24 de agosto de 2012 às 13:13

Prezada Ednalva Maria,
Obrigado por sugerir temas para discussão em nosso blog.
Além de você poder pesquisar post’s anteriores sobre Registro de Preços, através do item SRP, em Categorias, na barra do lado direito, incluirei novos post’s sobre os temas sugeridos.
Cordialmente,
Ricardo Sampaio

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Boa Tarde
Represento um consórcio público e tenho uma dúvida a respeito do Registro de Preços. Um òrgão gerenciador pode manter vigente diversas atas de registro de preço com o mesmo objeto?
Agradeço a atenção.
Sandra de Bortoli

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Ricardo Alexandre Sampaio disse: 21 de novembro de 2012 às 16:57

Prezada Sandra Maria de Bortoli,

A princípio, se cada uma dessas atas se referir a ações ou programas de governo distintos, não vejo problema. Por outro lado, não me parece viável instituir diversas atas para o mesmo fim, haja vista tal condição contrariar o princípio da finalidade e criar dificuldades para a gestão em face do próprio direito de preferência previsto no art. 15, § 4º da Lei nº 8.666/93.

Cordialmente,

Ricardo Sampaio

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Prezados, gostaria de saber se, há necessidade de ter a previsão orçamentária total antes de realizar o SRP?

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Ricardo Alexandre Sampaio disse: 27 de novembro de 2012 às 20:34

Prezada Mariana Lira,
A questão envolvendo a necessidade ou não de indicação orçamentária para instituição de licitação visando a celebração de ata de registro de preços ainda é controversa.
De acordo com a Orientação Normativa nº 20, de 1º de abril de 2009, da AGU, “Na licitação para registro de preços, a indicação da dotação orçamentária é exigível apenas antes da assinatura do contrato”.
Por sua vez, o TCU tem precedentes em sentidos diversos:
Acórdão nº 1.279/2008 – Plenário
Relatório
(…) o registro de preços não é uma modalidade de licitação, e sim, um mecanismo que a Administração dispõe para formar um banco de preços de fornecedores, cujo procedimento de coleta ocorre por concorrência ou pregão. Em razão de ser um mecanismo de obtenção de preços junto aos fornecedores para um período estabelecido, sem um compromisso efetivo de aquisição, entendemos ser desnecessário, por ocasião do edital, o estabelecimento de dotação orçamentária. Todavia, por ocasião de uma futura contratação, torna-se imprescindível a dotação orçamentária para custeio da despesa correspondente, na forma do art. 11 do Decreto 3931/2001. Assim, acolhemos a justificativa.
(…)
Voto
Examina-se processo de Representação oriunda da (…), acerca de irregularidades na gestão dos (…), administrados pela (…). (…). No que diz respeito às razões de justificativa oferecidas pelo Reitor da (…):
(…)
m) os esclarecimentos prestados pelo responsável, quanto à abertura de procedimentos licitatórios sem previsão orçamentária suficiente para custeá-los (Pregões Eletrônicos 16/2007, 44/2007 e 46/2007), no sentido de que tais licitações foram realizadas no sistema de preços, o qual não estabelece compromisso de contratação ou de aquisição, e prescinde de dotação orçamentária, até o ato da contratação, ensejam, a meu ver, a acolhida das razões, consoante proposto pela secretaria instrutiva;
(Relator: Guilherme Palmeira; Data do Julgamento: 02/07/2008)

Acórdão nº 1.090/2007 – Plenário
Acórdão
9.3.4.3. especifiquem expressamente, nos editais de pregões destinados à elaboração de registro de preços, os créditos orçamentários sob os quais correrão as despesas, nos exatos termos do art. 14 c/c o art. 7º, § 2º, inciso III, ambos da Lei 8.666/1993;
(Relator: Augusto Nardes; Data do Julgamento: 06/06/2007)

Acórdão nº 714/2010 – Plenário
Acórdão
9.2. determinar à (…), com base no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que:
(…)
9.2.3. nas próximas licitações na modalidade pregão, inclusive os que tenham por finalidade o registro de preços:
(…)
9.2.3.2. inclua no edital a respectiva dotação orçamentária, conforme o disposto no art. 14 da Lei nº 8.666/1993;
(Relator: Marcos Bemquerer Costa; Data do Julgamento: 07/04/2010)

Acórdão nº 1.291/2011 – Plenário
Relatório
8.1. No que se refere à ausência de previsão de dotação orçamentária, por se tratar de sistema de registro de preços (item 2 do edital), a Secex/AM considerou que essa prescrição editalícia não encontra amparo legal, porquanto estabelece o art. 14 da Lei 8.666, de 1993, que nenhuma compra será feita sem a indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa. Segundo a unidade técnica, “Conquanto haja entendimento doutrinário de que aquisições, via sistema de registro de preços, dispensam a previsão de dotação orçamentária, por não obrigar a administração a adquirir o objeto licitado (Jacoby Fernandes, Sistema de Registro de Preços e Pregão Presencial e Eletrônico, 2ª Ed, 2006, pp. 97-99), consideramos que tal não se aplica ao caso de que se cuida, visto que produtos da alimentação escolar são gêneros de primeira necessidade, não sendo facultado à Administração optar por não adquiri-los”.
(…)
Voto
14. Relativamente à ausência de previsão de dotação orçamentária, por se tratar de sistema de registro de preços, entendo que os argumentos apresentados não justificam a falta. Não obstante as alegações de desnecessidade de vinculação orçamentária às modalidades licitatórias ligadas ao registro de preços, pois seria mera pretensão da Administração em adquirir os bens que venham a ser registrados, inexistindo obrigação expressa no momento do respectivo registro, há, no presente caso, uma peculiaridade que o distingue das demais situações. É o fato de a aquisição de gêneros alimentícios para a merenda escolar configurar-se em compra compulsória, impondo a necessidade de indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento, conforme art. 14 da Lei 8.666/1993. Considero suficiente recomendar, em momento posterior, por ocasião da decisão definitiva de mérito, à Prefeitura que adote tal conduta.
(Relator: Augusto Sherman Cavalcanti; Data do Julgamento: 18/05/2011)
Para a Zênite, Se não existe ao menos previsão de recursos orçamentários para cobrir as despesas de possíveis contratações decorrentes do Sistema de Registro de Preços, inexiste justificativa para a instauração do certame e formalização da ata.
Nesse sentido, forma-se PERGUNTA E RESPOSTA publicada na Revista Zênite – Informativo de Licitações e Contratos (ILC) nº 147/MAI/2006, p. 426:
PERGUNTA 9 – REGISTRO DE PREÇOS
É necessário indicar a dotação orçamentária na licitação destinada a instaurar o registro de preços, tendo em vista que não existe obrigatoriedade de contratar o bem ou o serviço registrado durante o prazo de validade da ata?
A dotação orçamentária possibilita visualizar no orçamento anual os tipos de gastos previstos para o exercício por órgão e unidade orçamentária, para qual finalidade os dispêndios estão ocorrendo e quais os recursos financeiros (fontes da receita prevista) que irão custear essas despesas.
Dessa forma, durante a fase interna do procedimento licitatório, a Administração tem o dever de verificar se existe previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das possíveis obrigações que decorrerão da respectiva licitação.
No entanto, a Lei nº 8.666/93 não condiciona a realização da licitação à efetiva ou à concreta disponibilidade de recursos orçamentários. É necessária e suficiente apenas a indicação do recurso próprio para a despesa (arts. 7º, § 2º, inc. III e 38 da Lei nº 8.666/93).
O fato de tratar-se de licitação destinada a instaurar o Sistema de Registro de Preços não retira a necessidade de indicação da dotação orçamentária. Vejamos as razões que justificam tal assertiva.
Realmente, da licitação prévia ao registro não decorre o dever de a Administração contratar o bem ou serviço registrado durante o prazo de validade da ata. Deve-se esclarecer que essa obrigatoriedade inexiste também nas outras licitações. A celebração do contrato sempre está condicionada à conveniência e à oportunidade no caso concreto.
O que se deve ter em mente é que, como em qualquer outra atividade administrativa, deve haver razão que justifique a realização do certame, sob pena de inutilidade da atuação da Administração. Se não existe ao menos previsão de recursos orçamentários para cobrir as despesas de possíveis contratações decorrentes do Sistema de Registro de Preços, inexiste justificativa para a instauração do certame e formalização da ata.
Por isso, é necessário indicar a dotação orçamentária que acobertará as possíveis contratações também na licitação destinada a instaurar o registro de preços.
Cordialmente,
Ricardo Sampaio

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Prezados,

Acompanho sempre o blog da zenite, uma vez que, reiteramente, encontro matérias e discussões acerca de temas polêmicos, os quais não são vastamente abarcados pela doutrina.

Neste ímpeto, tenho as seguintes indagações: 1) Resultando deserta a licitação, na modalidade pregão, realizada como etapa para a efetivação do Registro de Preços, seria possível a contratação direta com fundamento no artigo 24, V, da Lei nº 8.666/93, na hipótese desta licitação justificadamente não puder ser repetida pela Administração? Se sim, qual seria o procedimento? Deverá ser elaborada a Ata de Registro de Preços? Ou somente o instrumento contratual específico?

2- Caso não seja cabível a elaboração da Ata, a Administração, após a primeira contratação, surgindo nova necessidade para a Administração, poderá ser efetivado novo contrato? Se sim, quais seriam os requisitos?

Grata,

Rachel

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Ricardo Alexandre Sampaio disse: 21 de janeiro de 2013 às 8:26

Prezada Rachel,
A Consultoria Zênite já manifestou seu entendimento acerca de situação similar a ora indagada. Trata-se de Pergunta e Resposta publicada na Revista Zênite – Informativo de Licitações e Contratos (ILC) nº 222/AGO/2012, p. 868:
Restando deserta a licitação para registro de preços, seria possível instituir a ata com base no art. 24, inc. V, da Lei nº 8.666/93?
A licitação deserta caracteriza-se pela ausência de interessados em participar do certame. Nesses casos, na forma do art. 24, inc. V, da Lei nº 8.666/93,
é dispensável a licitação: quando não acudirem interessados à licitação anterior e esta, justificadamente, não puder ser repetida sem prejuízo para a Administração, mantidas, neste caso, todas as condições preestabelecidas.
O fundamento para a dispensa de licitação é a necessidade de a Administração obter o objeto licitado imediatamente, de sorte que a repetição do procedimento licitatório imputaria prejuízo ao aperfeiçoamento de suas ações institucionais, diga-se, ao interesse público. Dito de outro modo, para afastar o potencial prejuízo decorrente da demora na celebração do ajuste, provocada pela repetição da licitação, a Lei autoriza o afastamento do dever de licitar.
No caso de licitação para Sistema de Registro de Preços, o objetivo da Administração não reside na contratação do objeto licitado, na sua integralidade e de modo imediato. Ao contrário, a finalidade do procedimento consiste em registrar em atas os preços e as condições que serão observados por ocasião de futuras contratações.
Uma vez que no registro de preços a celebração dos contratos ocorrerá de forma incerta e em momento futuro, a rigor, afasta-se o potencial risco de a demora provocada pela repetição da licitação impor prejuízo ao interesse público.
Mesmo na hipótese de a Administração pretender a instituição de ata de registro de preços intencionando a contratação de parcela do quantitativo registrado, não há a possibilidade de promover o registro com base no art. 24, inc. V, caso a licitação reste deserta.
Isso porque, nesse caso, a urgência na contratação seria em relação apenas à parcela do quantitativo registrado, e não em face do todo. Por sua vez, o registro com base em dispensa de licitação alcançaria o total pretendido.
Assim, restando deserta a licitação para instituição de ata e havendo a intenção de contratar parcela do objeto que teria seu preço registrado, caso não seja possível aguardar a repetição da licitação, a contratação da parcela urgente poderá ser viabilizada com base no art. 24, inc. IV, da Lei nº 8.666/93.
Respondendo objetivamente à questão, se deserta a licitação para registro de preços, julga-se não ser possível firmar a ata com base no art. 24, inc. V, da Lei nº 8.666/93”.
Tão logo reste deserta a primeira licitação, cumpre à Administração rever seus termos a fim de avaliar se o próprio edital continha cláusula restritiva capaz de promover a deserção. Feita essa análise e as devidas correções, se for o caso, caberá à Administração repetir a licitação. A contratação direta com base em dispensa de licitação somente caberá enquanto houver a urgência/emergência em torno da contratação e a Administração não tiver realizado pela via ordinária (procedimento licitatório), a instituição da ata.
Cordialmente,
Ricardo Sampaio

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sabrina freitas disse: 23 de junho de 2013 às 16:05

Olá
caracterizaria fracionamento de despesa a dispensa de licitação para compra de material de expediente e posteriormente no mesmo exercício o SRP ?.
Até a conclusão do SRP leva-se um tempo, diante disso seria realizada a dispensa para que a administração pública não pare devido falta de material.
O receio é a caracterização de fracionamento já que serão duas modalidades diferentes dentro do mesmo exercício para aquisição do mesmo objeto.

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Ricardo Alexandre Sampaio disse: 25 de junho de 2013 às 18:56

Prezada Sabrina,
Tratando-se de objeto previsível, como parece ser o caso, a falta da formalização do SRP a tempo para atender as demandas da Administração configuraria falha no planejamento, o que pode determinar a apuração de responsabilidade funcional pela realização da dispensa de licitação.
Cordialmente,
Ricardo Sampaio

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Boa Tarde!
Havendo um pregão para Registro de Preços com valor superior ao limite estabelecido na modalidade convite poder-se-ia utilizar a modalidade convite para a aquisição de objeto semelhante em momento posterior dentro do limite de R$80.000? Haveria fracionamento de despesa nesse caso?
Obrigada!

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Prezada Raquel,
Agradecemos sua participação no Blog da Zênite!
Como sempre alertamos, em alguns casos as manifestações dos nossos leitores representam questionamentos sobre situações concretas, cuja resposta demanda análise técnica individualizada e casuística. Entretanto, o objetivo deste Blog é outro: o compartilhamento de informações, ideias, opiniões e comentários sobre o processo de contratação pública e o regime de pessoal da Administração Pública, de um modo geral, sem entrar em pormenores de casos concretos.
Em vista disso, deixaremos de responder seu comentário, inclusive porque o caso narrado não contempla todas as informações – como identidade ou similaridade dos objetos constante do SRP e do Convite, por exemplo, etc. – que necessitaríamos para manifestar qualquer orientação, ainda que mais genérica.
Agradecemos sua compreensão,
Cordialmente,

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