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Desafios da lei das estatais: papel do Estado e eficiência

A Lei nº 13.303/16 trouxe desafios para as estatais de todas as esferas da Federação. Primeiro elas terão seu papel redefinido, a partir da redefinição do próprio papel do controlador, o Estado. Ideologias à parte, a pergunta não é nova e está na base de um processo cíclico de modulação da intervenção do Estado no domínio econômico: até onde ele deve e tem condições de atuar diretamente na prestação de bens e serviços?

No Brasil, as estatais começaram a ser criadas no início da Era Vargas, crescendo a partir dos anos 1930. Surgiram em profusão no Estado administrativo, que atuou pesado no setor produtivo, via industrialização por substituição de importações e fomento ao desenvolvimento industrial. Mais estatais vieram nas décadas de 1960 e 1970, ápice do Estado desenvolvimentista, aquecido pelo Plano de Metas de JK. Os sinais de esgotamento e o desmonte gradual do Welfare State inglês, com privatização das empresas públicas, ecoaram por aqui nos anos 1980.

As influências neoliberais de globalização na linha de redução do tamanho e do custo do Estado, somadas a crise fiscal e a falta de recursos para investimentos, geraram reação a seu excesso, que culminou com as privatizações dos anos 1990. A reorientação do papel das estatais se firmou na Emenda à Constituição 19/1998, que também inseriu a eficiência entre os princípios da administração pública, forçando uma transição para a vertente gerencial contemporânea pautada no controle de resultados e na eliminação dos excessos formais anacrônicos do modelo burocrático.

O Brasil entrou no paradigma pós-burocrático, um meio termo entre administração burocrática e gerencial. Mas nunca abandonou a tradição patrimonialista e clientelista, escancarada em sua mais pura essência no uso político e na gestão ruinosa da Petrobras, no episódio que inaugurou a mudança de eixo cultural no país, tendo por marco a Lei Anticorrupção.

A Lava-Jato é a prova provada de que as estatais servem a um aparato de governo destinado a manter o poder e ao enriquecimento pessoal e não ao cumprimento de sua missão constitucional. Mas a revisão do protagonismo do Estado na atividade econômica, pondo em marcha desinvestimentos e ampliação das parcerias com a iniciativa privada, não se atrela necessariamente a questões ideológicas ou a dificuldades econômica e fiscal do país. As mudanças são também fruto dos rearranjos sazonais de mercado, induzidos pelas demandas sociais e capacidade de autogestão estatal. Refletem ainda atividade típica de gestão das estatais, empresas que são; além de um alinhamento crítico com o art. 173 da CF.

O art. 170 da Constituição Federal diz que a atividade econômica será explorada pelo mercado em regime de livre iniciativa e concorrência. O Estado é, em regra, regulador e atua diretamente para suprir a falha de mercado, quando instado a atender aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo. Tanto a iniciativa privada quanto o Estado se expõem às contingências dinâmicas de mercado que os afetam de formas peculiares, ora gerando a falha de mercado ora aquela de Estado. Junte-se a isso o fato de que todo o esforço do planejamento estatal deve se direcionar ao aperfeiçoamento da atuação estatal voltada à potencialização dos investimentos, em benefício da sociedade.

É preciso desmistificar as idas e vindas do Estado empresário, não amando ou odiando, mas compreendendo esse movimento, na pele de cidadão acionista. Não é só. A Lei das Estatais introduz nessas empresas o viés gerencial das práticas de governança corporativa. Seus mecanismos mitigam os efeitos da pouca clareza em relação ao papel do acionista controlador, da falta de autonomia dos dirigentes e, como corolário, das próprias empresas. O eixo temático que cuida de governança e compliance é o ponto alto da Lei, cujo maior mérito é tutelar o management override.

As estatais terão que se adaptar às técnicas de eficiência de gestão e ética empresarial, segundo a tônica das práticas privadas adaptadas à governança pública: planejamento estratégico,  resultados definidos em metas claras, desempenho acompanhado via canais transparentes de controle e prestação de contas. Sua despolitização e profissionalização são fundamentais, já que a missão das estatais adquire um tempero especial, expresso na função social que desempenham, de realizar o interesse coletivo ou atender a imperativo da segurança nacional.

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* Texto publicado originalmente na edição de 06.02.2017 do jornal Correio Braziliense, Caderno Opinião, p. 9. Veiculação autorizada pela autora, conforme e-mail datado de 22.02.2017.

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