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É possível a revogação da revogação?

A autoridade competente pelo processo de contratação pode promover o desfazimento do certame mediante revogação quando, após o seu início, houver a superveniência de fatos que comprovadamente alterem o interesse público em torno da solução eleita. Tal possibilidade consta do art. 49 da Lei nº 8.666/93 (também do art. 62 da Lei nº 13.303/2016 e da Súmula 473 do STF).

Uma vez revogado o ato administrativo, a rigor opera-se a sua extinção e a cessação dos seus efeitos futuros.

Se a revogação tem como finalidade eliminar o ato administrativo, no intuito de que dele não se extraiam mais efeitos em decorrência da alteração do interesse público envolvido, então, a dúvida que surge é: poderia o ato de revogação ser revogado? Ou seja, poderia a autoridade competente reconhecer a superveniência de outros fatos que tenham alterado o interesse envolto na revogação e, nessa medida, providenciar a retomada dos efeitos do ato revogado?

Ao tratar do assunto, Diógenes Gasparini explica que a “ revogação visa o desfazimento de uma situação, criada por certo ato administrativo, que se revelou inconveniente ou inoportuno. Uma situação que não se quer mais por contrária ao interesse público. É, uma vez decretada, a confirmação de que o ato administrativo por ela alcançado não mais satisfaz o interesse público. Sendo assim, não há que se falar em nova decretação, pois, se esta ocorrer, de duas uma: não havia interesse público na revogação ou não há interesse público na nova decretação, padecendo, pois, um ou outro desses atos do vício chamado desvio de finalidade. […] Não se deve, portanto, promover nova decretação, salvo se o dinamismo do interesse público justificar essa medida. Assim não seria se se tratasse de invalidação […].” (Destacamos. GASPARINI, Diógenes.  Direito administrativo. 7. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 102-103.)

Celso Antônio Bandeira de Mello manifesta-se favoravelmente à revogação da revogação, alertando para os seus efeitos. Confira:

“[…] antes este efeito supressivo do ato revogador: quid juris se houver revogação do ato revogador? Isto é, se houver um terceiro provimento que elimina a supressão estabelecida pelo segundo ato? Neste caso há de entender-se que o único sentido do terceiro é reconstituir de direito o que resultou do primeiro. É dizer: está implícito nele o alcance de repristinar a situação original, embora, como é inerente à revogação, a partir da emissão do último ato, ou seja, sem efeito retroativo. Seu efeito é recriar o que estava extinto, a partir da última revogação.

Negar-lhe esta consequência corresponderia a considerar o ato um sem-sentido e contestar o que fora pretendido com sua emissão.” (Destacamos. MELLO, Celso Antonio Bandeira de.  Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 459.)

Seguindo este entendimento, em estudo específico sobre a revogação da revogação no caso de licitações públicas, Floriano de Azevedo Marques Neto explica:

“(…) é plenamente possível fazer revogar o ato revogador, o que em última instância tem o condão de dotar de eficácia o ato antes desfeito. No caso concreto, esta repristinação faria vigentes, doravante, os procedimentos licitatórios em apreço, os quais passariam a reunir condições plenas de prosseguimento, com o conseqüente perfazimento dos contratos respectivos. (…)

Não mais presentes faticamente os motivos que ensejaram a revogação, mister que se  desfaça o ato revogador. Em uma palavra: se voltou a ser conveniente ao interesse público efetivar as obras de duplicação da rodovia, desaparecendo os motivos que desaconselhavam a contratação, emerge como ilegal fazê-lo com outros particulares que não os vencedores do certame adrede realizado. (…)

De mais a mais, é cediço que a revogação só opera efeitos ‘ex nunc’. E só assim poderia ser, pois que o fundamento do ato revogador é a impropriedade de dotar de eficácia um certo ato e não a imprestabilidade jurídica deste ou, no caso da licitação, dos atos a ele precedentes. (…)

Dito de outro modo, o fato de ser uma licitação revogada não acarreta a imprestabilidade dos atos havidos no procedimento. Fossem estes inquinados de ilegalidade ou vícios de qualquer ordem, estaríamos diante da anulação do procedimento e não diante de revogação. Há na verdade uma precedência da anulação frente à revogação, inclusive porque, na dicção legal, enquanto esta é uma faculdade (a autoridade ‘somente poderá revogar’ a outra é uma obrigação (‘a autoridade deverá anulá-la por ilegalidade’). Sendo assim, nada existe a impedir que sejam validados os atos havidos no procedimento, uma vez que eles se revestiram de plena legalidade e regularidade.” (Destacamos. MARQUES NETO, Floriano de Azevedo.  A repristinação de ato revogatório de licitações. In: Revista Zênite – Informativo de Licitações e Contratos (ILC) nº 116, out/2003, p. 843.)

Para Zênite, é possível a revogação da revogação da licitação, desde que exaustivamente demonstrada a superveniência de fatos que tornem inconveniente e inoportuna a decisão anterior, indicando a pertinência em torno da continuidade do processo de contratação.

Agora, evidentemente, essa não deve ser a regra. Se na análise atinente à homologação do procedimento a autoridade competente identificar razões supervenientes de interesse público, que deponham em desfavor da manutenção do procedimento, formalizando, ato contínuo, e mediante os trâmites legais adequados, a revogação, então tal decisão deve ser observada. Essa assertiva decorre, mesmo, do dever de planejamento e gestão eficiente dos processos de contratação pública, inclusive no que toca às escolhas, prioridades, limites orçamentários.

Mas, evidentemente, não se pode descartar a hipótese em que, mesmo observados os deveres de gestão, o dinamismo do interesse público justificar essa medida, como colocado pela doutrina.

Lembrando que, conforme art. 20 da Lei nº 13.655/2018, que alterou a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, “Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão”, sendo que a “motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas.” (Destacamos.)

Ora, a depender das circunstâncias concretas, a revogação da revogação pode, motivadamente, representar a solução jurídica mais equilibrada e eficiente.

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