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Orçamento estimativo com base na IN nº 73/2020

A elaboração do orçamento estimativo de uma contratação pública é uma das tarefas mais importantes e complexas do processo. Trata-se de um dever jurídico legalmente previsto, que se não cumprido, ou, se cumprido com negligência, imprudência ou imperícia, pode produzir graves prejuízos ao interesse público e, consequentemente, ensejar a responsabilidade pessoal do agente público encarregado de sua elaboração.

Função e importância do orçamento estimativo no processo da contratação pública

Elaborar o orçamento estimativo da contratação significa encontrar o valor pelo qual um determinado bem ou serviço é usualmente comercializado no mercado. O orçamento estimativo correto contém informações precisas e relevantes para evitar que a Administração Pública realize contratações lesivas ao interesse público. A partir do orçamento estimativo é possível determinar o preço inexequível, o preço máximo, ou o preço excessivo quando da licitação e quando da contratação.

O orçamento estimativo é uma referência indispensável para diversas decisões administrativas como, por exemplo, para a adoção da própria decisão de contratar ou não.

Com o propósito de auxiliar os agentes públicos nesta complexa tarefa, foi editada a Instrução Normativa nº 73/2020 pelo Secretário de Gestão da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia, que dispõe sobre o procedimento administrativo para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional.

Em razão da competência e da natureza jurídica do ato, à evidência a norma não obriga órgãos ou entidades que não integrem a administração pública federal direta. Contudo, os órgãos e entidades da Administração Pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, quando executarem recursos da União decorrentes de transferências voluntárias, deverão observar os procedimentos para realização de pesquisa de preço previstos na IN.

Em que pese não ser de aplicação obrigatória para Estados, Municípios e Distrito Federal, a norma pode constituir uma referência importante para qualquer órgão ou entidade pública, ainda que não manejem recursos de transferências voluntárias da União.

A norma não se aplica para elaboração de orçamento estimativo de obras ou serviços de engenharia, que permanece regida, no plano federal, entre outras normas pelo Decreto nº 7.983/2013.

Em relação aos orçamentos estimativos para contratar a prestação de serviços com dedicação de mão de obra exclusiva a IN nº 73/2020 tem aplicação apenas subsidiária. Vale dizer, serão elaborados de acordo com o disposto na Instrução Normativa nº 5, de 26 de maio de 2017, observando, no que couber, o disposto na Instrução Normativa (art. 9º).

Há uma regra de transição na instrução normativa, dispondo que “permanecem regidos pela Instrução Normativa nº 5, de 2014, todos os procedimentos administrativos autuados ou registrados até a data de entrada em vigor desta norma, incluindo contratações e eventuais renovações ou prorrogações de vigências respectivas”. Em outro sentido, os procedimentos administrativos autuados ou registrados após a entrada em vigor da norma serão por ela regidos.

O novo ato normativo estabelece, de modo implícito, quatro etapas distintas para a elaboração do orçamento estimativo: (i) etapa de planejamento; (ii) etapa de coleta de informações; e (iii) Etapa de aferição do preço ou orçamento estimativo da contratação; e (iv) elaboração de documento formalizando o orçamento estimativo.

1. Etapa de planejamento do orçamento estimativo

A primeira etapa do processo de elaboração do orçamento estimativo é a de planejamento. Esta etapa é composta das seguintes atividades: (i) designação formal dos responsáveis pela elaboração do orçamento; (ii) análise da documentação de referência; (iii) estudo sobre o objeto da contratação; (iv) definição da metodologia para a formação do preço de referência; e (v) definição da estratégia para a realização da pesquisa de preços.

É fundamental que sejam formalmente designados um agente ou uma equipe responsável pela elaboração do orçamento estimativo. A designação formal é de suma importância para fins de controle e apuração de responsabilidade.

A incumbência deve recair sobre agentes públicos minimamente capacitados para a atribuição funcional, que, preferencialmente, tenham atendido a cursos ou treinamentos específicos.

A designação pode se dar para uma tarefa específica, ou para a atribuição permanente de elaboração de orçamentos estimativos para as contratações do órgão ou entidade.

O documento base para a elaboração do orçamento estimativo será o termo de referência (ou documento equivalente utilizado por órgão ou entidade), que, por óbvio, deve ser substancialmente correto, com a definição precisa das dimensões qualitativas e quantitativas do objeto a ser contratado: a qualidade e especificações técnicas do que se pretende contratar, e as quantidades que suprirão a necessidade administrativa.

Os agentes encarregados do orçamento estimativo devem conhecer de modo suficiente o objeto da contratação, atentando para todas as especificidades e particularidades que podem influir na formação do preço de referência. A orçamentação será tanto mais complexa, quanto mais complexo for o objeto do contrato. No plano da orçamentação estimativa, pode-se inferir que os orçamentos para compras são os menos complexos, e que os orçamentos para contratação de prestação de serviços terceirizados com dedicação exclusiva de mão de obra são os mais complexos.

Aferidas as especificações do objeto principal e do conjunto de encargos do contratado é preciso eleger a metodologia para a realização da pesquisa de preços e formação do orçamento estimativo (como será realizada materialmente a pesquisa de preços).

2. Etapa de coleta de informações

Definidas as premissas de planejamento, a etapa seguinte é a de coleta de informações. As providências dessa etapa terão amplitude diretamente proporcional à complexidade do objeto da contratação. Em outros termos, o objeto da contratação, e o encargo do futuro contrato serão as balizas para definir o alcance e abrangência da pesquisa de preços.

O fundamental é que ao final do processo se obtenha uma avaliação precisa e suficiente do mercado em que se insere o objeto da contratação, consoante já deliberou o Tribunal de Contas da União:

A deflagração de procedimentos licitatórios exige estimativa de preços que pode ser realizada a partir de consultas a fontes variadas, como fornecedores, licitações similares, atas de registros de preço, contratações realizadas por entes privados em condições semelhantes, entre outras. No entanto, os valores obtidos por meio dessas consultas que sejam incapazes de refletir a realidade de mercado devem ser desprezados. (Acórdão 868/2013, Plenário, TC 002.989/2013-1, relator Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa, 10.4.2013.)

Sob outro enfoque, o fundamental é que se realize uma ampla pesquisa de preços, que possa caracterizar “uma cesta de preços aceitáveis” na expressão do Tribunal de Contas da União:

As estimativas de preços prévias às licitações devem estar baseadas em cesta de preços aceitáveis, tais como os oriundos de pesquisas diretas com fornecedores ou em seus catálogos, valores adjudicados em licitações de órgãos públicos, sistemas de compras (Comprasnet), valores registrados em atas de SRP, avaliação de contratos recentes ou vigentes, compras e contratações realizadas por corporações privadas em condições idênticas ou semelhantes. (Acórdão 2.637/2015, Plenário, TC 013.754/2015-7, relator Ministro Bruno Dantas, 21.10.2015.)

Com o propósito de delimitar a abrangência da pesquisa de preços a instrução normativa prevê, no art. 5º, que a pesquisa de preços será realizada mediante utilização dos seguintes parâmetros:

I – Painel de Preços, disponível no endereço eletrônico gov.br/paineldeprecos, desde que as cotações refiram-se a aquisições ou contratações firmadas no período de até 1 (um) ano anterior à data de divulgação do instrumento convocatório;

II – aquisições e contratações similares de outros entes públicos, firmadas no período de até 1 (um) ano anterior à data de divulgação do instrumento convocatório;

III – dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que atualizados no momento da pesquisa e compreendidos no intervalo de até 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do instrumento convocatório, contendo a data e hora de acesso; ou

IV – pesquisa direta com fornecedores, mediante solicitação formal de cotação, desde que os orçamentos considerados estejam compreendidos no intervalo de até 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do instrumento convocatório.

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Deverão ser, segundo a norma, priorizados os parâmetros estabelecidos nos incisos I e II. O fundamental é que a pesquisa de preços possa ser substrato confiável e suficiente para a obtenção dos parâmetros de mercado. Vale dizer: cada produto ou serviço é ofertado por preços que, embora possam variar, são representativos de um determinado mercado – e esses preços devem ser objeto da pesquisa.

Caso a pesquisa de preços seja realizada diretamente com fornecedores, serão adotadas as seguintes providências:

(i) o prazo de resposta conferido ao fornecedor deve ser compatível com a complexidade do objeto;

(ii) devem ser obtidas propostas formais, que conterão no  mínimo: a) descrição do objeto, valor unitário e total; b) número do Cadastro de Pessoa Física – CPF ou do Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica – CNPJ do proponente; c) endereço e telefone de contato; e d) data de emissão; e, por fim,

(iii) deverá haver o registro da relação de fornecedores que foram consultados e não enviaram propostas como resposta à solicitação de preços feita.

3. Etapa de aferição do preço ou orçamento estimativo da contratação.

Uma vez apurados os preços de mercado por intermédio dos parâmetros fixados na instrução normativa, a etapa final é a elaboração efetiva do orçamento estimativo da contratação. Elaborar o orçamento estimativo implica responder à seguinte questão: qual o preço que pode ser pago por produto ou serviço pela Administração Pública sem que se cogite de preço inexequível ou de sobrepreço (preço muito elevado)?

Coletados os preços, mediante utilização dos parâmetros fixados no art. 5º da norma, é preciso manejar as informações coletadas de acordo com a metodologia eleita para a formação do orçamento estimativo.

Serão utilizados, como métodos para obtenção do preço estimado, a média, a mediana ou o menor dos valores obtidos na pesquisa de preços, desde que o cálculo incida sobre um conjunto de três ou mais preços, oriundos de um ou mais dos parâmetros de que trata o art. 5º, desconsiderados os valores inexequíveis, inconsistentes e os excessivamente elevados.

Média aritmética “é o quociente do resultado da divisão da soma dos números dados pela quantidade de números somados”[1]. A mediana é obtida a partir da seguinte lógica matemática: “dada uma sequência de valores ordenados em ordem crescente ou decrescente, a mediana é o valor central dessa sequência. Caso haja dois valores centrais, a mediana é dada pela média aritmética deles”[2].

Para o cálculo da mediana ou da média serão utilizados três ou mais preços oriundos de um ou mais dos parâmetros determinados no art. 5º da norma, desconsiderados os valores inexequíveis, inconsistentes e os excessivamente elevados.

Excepcionalmente, será admitida a determinação de preço estimado com base em menos de três preços, desde que devidamente justificada esta conduta nos autos pelo gestor responsável e aprovada pela autoridade competente (art. 6º, § 4º).

Coletados os preços na pesquisa realizada, o agente responsável pela elaboração do orçamento estimativo descartará aqueles que reputar inexequíveis, inconsistentes e os excessivamente elevados, e utilizará os preços remanescentes para cálculo da média ou da mediana, a depender do critério escolhido. Essa desconsideração de preços deve ser realizada com fundamento técnico, mediante critérios fundamentados e descritos no processo administrativo – ou seja, acompanhada da devida e suficiente justificativa (art. 6º, § 2º).

Em vez de obter o preço estimado por intermédio da média ou da mediana dos preços pesquisados, pode ser utilizado o menor preço como o de referência da contratação – com a ressalva de que a utilização do menor preço encontrado na pesquisa pode não ser o meio mais eficiente e eficaz de obter a representação do preço de mercado de bem ou serviço. Com a devida e suficiente justificativa, outros critérios ou métodos podem ser utilizados, desde que aprovados pela autoridade competente.

Caberá aos agentes responsáveis pela elaboração do orçamento, outrossim, analisar todos os preços coletados de forma crítica, em especial quando houver grande variação entre os valores apresentados (art. 6º, § 3º). Essa análise crítica implica, por óbvio, profundo conhecimento do mercado em que se insere o objeto da contratação.

4. Etapa de elaboração de documento formal contendo o orçamento estimativo

Uma das importantes inovações da nova norma é o cuidado com a formalização do orçamento estimativo. O registro formal das condutas e providências, e o cuidado sistêmico com os documentos e informações coletadas no processo de pesquisa de preços é um dever jurídico da maior relevância, que, se descumprido, pode ensejar a responsabilidade por omissão.

A IN faz referência a um documento que materializará a pesquisa de preços, e que conterá, no mínimo: I – identificação do agente responsável pela cotação; II – caracterização das fontes consultadas; III – série de preços coletados; IV – método matemático aplicado para a definição do valor estimado; e V – justificativas para a metodologia utilizada, em especial para a desconsideração de valores inexequíveis, inconsistentes e excessivamente elevados, se aplicável.

Em suma, ao final do processo de orçamentação deverá ser constituído um documento formal, contendo, no mínimo, as informações estabelecidas na norma.

Há uma certa margem de liberdade discricionária no que diz respeito ao modelo deste documento formal. Cada órgão ou entidade poderá criar um modelo específico de documento, que melhor atenda às suas particularidades e especificidades.

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[1] https://www.mundovestibular.com.br/estudos/matematica/media-aritmetica/

[2] https://vestibular.brasilescola.uol.com.br/enem/media-mediana-moda-no-enem.htm#:~:text=Ela%20%C3%A9%20calculada%20a%20partir,o%20valor%20central%20dessa%20sequ%C3%AAncia.

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