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Pandemia e atuação do Ministério Público

Foi editada pelo Conselho Nacional do Ministério Público a Recomendação Conjunta Presi-CN nº 2, de 19 de junho de 2020. Esta recomendação versa sobre o controle de políticas públicas e tem conteúdo bastante importante no que tange à definição das atribuições de controle pelo Ministério Público.

Primeiramente, cabe indagar sobre o alcance da recomendação. A sua ementa preceitua que foi editada para sugerir critérios de atuação, pelo Ministério Público, na fiscalização de políticas públicas. Deve ser interpretada esta expressão “políticas públicas” em seu sentido amplo. Assim, se inserem neste conceito as políticas públicas contratuais, ou seja, as definições do administrador público sobre o objeto e as condições de uma contratação pública – não se limitando às políticas públicas em seu macro sentido.

A recomendação contém disposições que podem conferir segurança jurídica ao gestor público. Embora se trate de recomendação, as disposições nela contidas, se descumpridas pelos integrantes do Ministério Público, podem ensejar apuração de responsabilidade e investigação da conduta praticada por Promotor de Justiça, Procurador de Justiça ou Procurador da República no exercício das atribuições do cargo, para identificação de eventual dolo ou erro grosseiro – que podem levar à responsabilização pessoal, nos termos do disposto no art. 28 da Lei nº 13.655/2018.

Não é, então, disposição destituída de relevância jurídica em razão da designação de “recomendação” – ao reverso, tem conteúdo normativo, ainda que para delinear conduta que caracterize o erro grosseiro de atuação.

Uma das razões para a edição da norma foi o crescimento de conflitos de atribuição entre os diversos ramos e unidades do Ministério Público Brasileiro, especialmente durante a pandemia de covid-19 – editada, sob certo aspecto, para uniformizar os critérios de atuação ministerial.

Confira-se alguns pontos de destaque:

1. Estabelece que a função ministerial é de controle e não de execução de gestão pública: não cabe, assim, ao Ministério Público a análise do mérito da conduta do gestor público, mas aferir se produzida de acordo com os valores e normas legais e constitucionais;

2. Não cabe ao Ministério Público a eleição de políticas públicas: o princípio da separação de poderes confere ao Administrador Público a prerrogativa de definir as políticas públicas. Ao Ministério Público cabe o controle das políticas públicas eleitas pelo
Administrador Público na forma da Lei.

3. Os membros do Ministério Público devem atentar para os limites de suas funções institucionais: as funções institucionais são de controle, e não de gestão pública.

4. O controle dos atos normativos e de gestão produzidos pelas autoridades municipais e estaduais compete ao Ministério Público Estadual.

5. O controle dos atos normativos e de gestão produzidos por autoridades federais compete ao Ministério Público Federal.

6. Na fiscalização dos atos de execução de políticas públicas deve ser respeitada a autonomia administrativa do gestor: o controle deve se limitar à avaliação objetiva de legalidade formal e material. Caso a escolha administrativa não viole norma ou princípio legal ou constitucional, deve ser respeitada.

7. Diante da falta de consenso científico em relação a uma questão fundamental à efetivação de uma política pública é atribuição legítima do gestor produzir a escolha de uma dentre as posições divergentes, não cabendo ao Ministério Público adoção de medida judicial ou extrajudicial destinada a modificar o  mérito da escolha: não se trata de uma espécie de “carta branca” ao gestor público. Se a conduta administrativa caracterizar o erro grosseiro, haverá sempre possibilidade de responsabilização do administrador público.

8. Deve haver critério e racionalidade no exercício de poder requisitório, de modo a permitir que os gestores mobilizem esforços na execução da política pública e não na confecção de respostas.

Em análise crítica, por primeiro, tem-se que é inegável a importância, e mesmo a indispensabilidade da atuação do Ministério Público no controle da Administração Pública. Para dizer o mínimo, episódios recentes da história brasileira provam que a atuação do Ministério Público foi decisiva para o combate à corrupção, por exemplo.

As disposições da recomendação não podem ser interpretadas para coibir ou afastar os membros do Ministério Público do seu dever constitucional de controle.

Contudo, é preciso reconhecer que, por vezes, a multiplicidade de ações de controle, ou mesmo o exercício da atividade de controle sob parâmetros e premissas subjetivas de membros do Ministério Público tem gerado situações de extrema insegurança jurídica. Há referências expressas ao denominado “apagão das canetas”. Ou seja, o temor do administrador público de ser responsabilizado por condutas adotadas, ou apenas o temor de responder ação de improbidade administrativa, levam à inação, que pode ser extremamente lesiva ao interesse público.

Bem interpretadas, as disposições da recomendação podem produzir como efeito direto conferir mais segurança jurídica para os agentes públicos quando da tomada de decisões – sem que isso implique redução ou limitação indevida do necessário controle da Administração Pública pelo Ministério Público.

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